770/H/2003. AB határozat
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság
országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés
aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata
ellen benyújtott kifogás alapján - Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint Dr.
Holló András és Dr. Kukorelli István alkotmánybírák
különvéleményével - meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság
116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a
továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást
kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson
arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére -
magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek
valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár,
aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. tv. 19. §
szerinti "Magyar igazolvánnyal" vagy a megalkotandó
törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?"
Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő
ív mintapéldányát hitelesítette. A határozat indokolása
megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a
törvényben meghatározott formai, valamint a feltett
kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az OVB
határozatát az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről
szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.)
2. §-ára, 10. §-ára, 13. §-ára, valamint a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban:
Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára alapította.
2. Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember
23-i számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október
7-én, a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott
határidőn belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást
megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az OVB határozata
ellen benyújtott kifogást az Alkotmánybíróság - a Ve.
130. §-ának (3) bekezdése szerint - soron kívül bírálja
el.
3. A kifogást tevő (a továbbiakban: indítványozó) azt
kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB
határozatát és utasítsa az OVB-t új eljárásra. A kérelmet
a következőkkel indokolta:
- az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes
népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné
az Országgyűlést, amely az állampolgárság megszerzésénél
előnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségűnek
valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket.
E miatt a szabály miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos
megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek,
akik az említett feltételnek nem felelnek meg. A 2002.
évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács
keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról
szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény),
amelynek 5. cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány
28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv.
10. §-ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható
népszavazás;
- a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az
1921: XXXIII. tc. által kihirdetett, az Északamerikai
Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal,
Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával,
Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal,
Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal,
Sziámmal és Cseh-Szlovákországgal 1920. évi június hó
4. napján Trianonban kötött békeszerződést (a továbbiakban:
békeszerződés). A békeszerződés 61. cikke szerint azok
a személyek, akik olyan területen laktak, amely azelőtt
az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság
kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték
meg, amely az adott területen az állami főhatalmat gyakorolja.
Az OVB által hitelesített kérdés alapján az állampolgárságot
kérelmezőnek magyar nemzetiségét a szomszédos államokban
élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény (a továbbiakban:
Szátv.) 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal"
vagy a törvényben meghatározott egyéb módon kellene
igazolnia. A szomszédos államokban értelemszerűen azok
a személyek vallják magukat magyar nemzetiségűnek, akik
a békeszerződés előtt magyar állampolgárok voltak, vagy
a békeszerződés előtt magyar állampolgársággal rendelkező
személyek leszármazottai; ők kaphatnak "Magyar
igazolvány"-t. Erre hivatkozva az indítványozó
azt állítja, hogy: "a trianoni béke idézett cikke
szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni
béke mint nemzetközi szerződés által, kollektíven veszítették
el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért
a trianoni békével ellentétes." Ezért az Nsztv.
10. §-ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást
tartani;
- az állampolgárság megadását kérelmezők között különbséget
tevő szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának
(1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék
alapjogra, ésszerű indokot nélkülöz és így sérti az
Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi
méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint
a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe;
- a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt
tartalmaz, nem egyértelmű, és olyan szakkifejezéseket
(pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson
résztvevő választópolgártól nem várható el. Ezért a
kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
4. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelelően a
Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati
eljárása során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban
foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő
ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e
az OVB arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben
népszavazás tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság
ezt a feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével
összhangban látja el [az állandó gyakorlatból legutóbb
48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.].
II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
a/ az Alkotmány rendelkezései:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés
tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal
vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás
elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül
sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200
000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az
eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre
kötelező.
...
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani
...
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények
tartalmáról,"
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a
területén tartózkodó minden személy számára az emberi,
illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés,
nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai
vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás,
vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel
nélkül."
b/ az Nsztv. szabályai:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja
az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben
foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
szóló törvényben foglalt követelményeknek."
c/ a Ve. szabályai:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak
az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz
címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
...
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja
el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság,
illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja,
vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot,
illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
d/ az Egyezmény rendelkezései:
"5. cikk A diszkrimináció tilalma
1. A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai
nem tartalmazhatnak megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak
magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti
a nemen, valláson, fajon, bőrszínen vagy nemzeti vagy
etnikai származáson alapuló diszkriminációt."
2. Minden részes államot a diszkrimináció tilalmának
elve vezérel állampolgárai tekintetében, függetlenül
attól, hogy ők születésüknél fogva állampolgárok-e,
vagy az állam állampolgárságát később szerezték meg."
"6. cikk Az állampolgárság megszerzése
...
4. Minden részes állam köteles belső jogában elősegíteni
állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek
számára:
a) állampolgárainak házastársai;
...
e) azon személyek, akik a területén születtek és ott
jogszerűen és szokásosan tartózkodnak;
...
g) olyan hontalan személyek és menekültként elismert
személyek, akik az állam területén jogszerűen és szokásosan
tartózkodnak."
e/ az Szátv. szabályai:
"1. § (1) A törvény hatálya a Horvát Köztársaságban,
Romániában, Szerbia és Montenegróban, a Szlovák Köztársaságban,
a Szlovén Köztársaságban vagy Ukrajnában (a továbbiakban:
szomszédos állam) lakóhellyel rendelkező, nem magyar
állampolgárságú, magát magyar nemzetiségűnek valló személyre
terjed ki."
"19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes
kedvezményekre való jogosultságot az 1. § (1) és (2)
bekezdésének hatálya alá tartozó személyek esetében
a "Magyar igazolvány", illetőleg a "Magyar
hozzátartozói igazolvány" igazolja.
(2) A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt
magyar központi közigazgatási szervtől (a továbbiakban:
elbíráló hatóság)
a) arcképes "Magyar igazolvány" kiadását kérheti
az 1. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó, magát
magyar nemzetiségűnek valló személy, kiskorú esetén
törvényes képviselője útján;
...
(3) Kérelmére "Magyar igazolvány"-ra jogosult
a (2) bekezdés a) pontjában meghatározott személy, aki
a) tud magyar nyelven, vagy
b) a lakóhelye szerinti állam
ba) magát magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja
nyilván, vagy
bb) területén működő, magyar nemzetiségű személyeket
tömörítő szervezet nyilvántartott tagja, vagy
bc) területén működő egyház nyilvántartásában magyar
nemzetiségűként tartják számon."
f/ a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV.
törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai:
"4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár,
ha:
a) a kérelem előterjesztését megelőző nyolc éven át
folyamatosan Magyarországon lakott;
b) a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem
elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás
nincs folyamatban;
c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti;
és
e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar
nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény
alapján mentesül.
...
(3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek
fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható
az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár,
aki a kérelem előterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon
lakik, és felmenője magyar állampolgár volt.
(4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár,
akinek a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt
éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye,
és az (1) bekezdés b)-e) pontjaiban meghatározott feltételek
fennállnak, ha
a) az ország területén született;
b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
c) hontalan.
(5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott időtartamú,
folyamatos magyarországi lakóhelytől a kiskorú tekintetében
el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri,
vagy szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
(6) A magyar állampolgár által örökbefogadott kiskorú
gyermek lakóhelyétől függetlenül honosítható."
III.
1. Az OVB kifogásolt határozata országos ügydöntő
népszavazás kezdeményezését hitelesítette. Az aláírásgyűjtő
íven szereplő kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik,
amely a kedvezményes honosítás körének bővítésére irányul.
Az indítványozó szerint eredményes népszavazás esetén
az Országgyűlés olyan törvény megalkotására kényszerülne,
amely ellentétes volna törvény által kihirdetett nemzetközi
egyezményekkel és ennek következtében ellentétben állna
az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával.
Az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének b) pontját értelmezve
a 62/1997. (XII. 5.) AB végzésben az Alkotmánybíróság
kimondta, hogy az Alkotmány egyértelmű és világos szabálya
kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további
alakításának köréből a népszavazás útján történő közvetlen
hatalomgyakorlást. Ezekről a kötelezettségekről nem
tartható tehát népszavazás és ez a tilalom független
attól, hogy a népszavazás eredménye megerősítené-e a
kötelezettséget vagy ellentmondana annak (ABH 1997,
542, 546.). A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat pedig
azt állapította meg, hogy nem lehet népszavazást tartani
a nemzetközi kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról
(ABH 2000, 159, 162.). Nem állhat elő olyan helyzet,
hogy az államnak az eredményes népszavazás értelmében
nemzetközi szerződést kelljen felmondania, illetve annak
tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.)
AB határozat, ABH 2002, 433, 438.].
2. Az indítványozó álláspontja szerint az eredményes
népszavazás esetén hozandó törvény az Egyezmény 5. cikkében
meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben
állna.
Az Egyezmény 2. cikke szerint az állampolgárság kifejezés
az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy
állam között fennálló jogi köteléket jelent, és nem
utal a személy etnikai származására. Az Egyezményhez
az Európa Tanács keretében kidolgozott kommentár a 2.
cikknél említi, hogy az állampolgárságnak ez a megfogalmazása
a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm ügyben 1955. április
6-án hozott határozatát veszi alapul (Explanatory Report
to the European Convention on Nationality, ETS no. 166;
a továbbiakban: kommentár). A kérdéses ügyben Lichtenstein
kártérítést követelt Guatemalától az állampolgárának
okozott kár miatt és a vita előkérdése az volt, hogy
valóban fennáll-e a lichtensteini állampolgárság. Ebben
a nemzetközi jogi vitában - ahol egyébként az érintett
személy nemzeti hovatartozása sem Lichtenstein, sem
Guatemala vonatkozásában nem játszhatott szerepet -
a Nemzetközi Bíróság abból indult ki, hogy az államok
általános gyakorlata szerint az állampolgárság valamely
személynek egy állam lakosságához való szorosabb kötődését
fejezi ki.
Mind a Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény
2. cikkének első bekezdése kimondja: "minden állam
saját joga szerint határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai".
Az Egyezmény 5. cikkének első bekezdése tiltja, hogy
az államok állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek
között etnikai származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak.
A kommentár kiemeli, hogy az Egyezmény összefüggésben
áll az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről
szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel
(kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény - a továbbiakban:
Európai Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5.
cikkének első bekezdése az Európai Emberi Jogi Egyezmény
14. cikke alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát.
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke a megkülönböztetés
tilalmát az ebben az egyezményben meghatározott jogok
gyakorlásának lehetőségére vonatkoztatva állapítja meg.
Ennek alapján az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó
gyakorlata a diszkrimináció tilalmát nem önálló rendelkezésnek
tekinti és csak az Európai Emberi Jogi Egyezményben
meghatározott jog gyakorlásával összefüggésben alkalmazza
(Abdulaziz, Cabales, Balkandali ügyben hozott 1985.
május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont).
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata
a diszkrimináció fennálltának megállapításánál a belga
nyelvi vitában megfogalmazott álláspontot követi. Eszerint
nincs szó az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikkében
meghatározott diszkrimináció tilalmának megsértéséről,
ha a különbségtétel eltérő tényállási elemek alapján
történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul,
és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott
hátrányokkal (1968. július 23-i határozat, A sorozat
6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont). Az
állampolgárság honosítással történő megadása nincs összefüggésben
az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jogokkal.
Az eredményes népszavazás esetén meghozandó törvénynél
tehát nem merülne fel az Európai Emberi Jogi Egyezmény
14. cikkének diszkriminációról szóló rendelkezésével
való ellentét.
3. Az Egyezmény 5. cikke első bekezdésének szabályát
értelmezve a kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthető
a szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben
az államok kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság
megadásánál. Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt,
amelyet honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás,
a születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár
arra is, hogy maga az Egyezmény ír elő kedvezményes
elbírálást a 6. cikk negyedik bekezdésében (pl. házastársi
kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás,
hontalan státus esetén). Elismeri a kommentár a meghatározott
államok állampolgárainak nyújtott kedvezményeket is,
és példaként említi, hogy az Európai Unió tagállamai
az általános szabálynál rövidebb tartózkodási időt írhatnak
elő másik tagállam állampolgárainak a honosítására.
Az európai államok gyakorlata azt mutatja, hogy a honosításnál
az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt alkalmaznak.
A kedvezmények néhány példája (a kommentárban említett,
az Európai Unió egyes tagállamai által azon az alapon
adott kedvezményen túlmenően, hogy a kérelmező egy másik
tagállam állampolgára):
- egyes skandináv államokban kedvezményben részesül
egy másik skandináv állam állampolgára (így rendelkezik
a svéd 2001. július 1-jén hatályba lépett állampolgársági
törvény 11. cikkének a) pontja, a finn 2003. június
1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 30. cikke),
- a francia 1993. július 22-i, 93-933. számú törvény
franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetővé
tette a honosítást annak a külföldi állampolgárnak,
aki francia nyelvi és kulturális közösséghez tartozik,
ha olyan területen vagy államban él, amelyben a hivatalos
nyelv francia (21-20. cikk),
- a portugál állampolgársági szabály kedvezményes
honosítást tett lehetővé az olyan kérelmező számára,
aki korábban portugál állampolgár volt, vagy portugálok
leszármazója, vagy olyan közösség tagja, amelynek portugál
felmenői voltak, vagy a portugál államnak szolgálatokat
tett vagy erre felkérik (1982. augusztus 12-i törvény
6. cikkének második bekezdése),
- az 1995. május 2-i görög állampolgársági törvény
kivételesen lehetővé tette az állampolgárság megadását
az olyan külföldön élő görög etnikai leszármazású nagykorú
személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy nem
ismert az állampolgársága és ténylegesen görög módon
cselekszenek (5. cikk),
- a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény
szerint az olyan kérelmezők, akik 1989. december 22-e
előtt önhibájukon kívül vesztették el a román állampolgárságot,
azzal a kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot,
hogy nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a
szabály vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira
is (a másodfokkal bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003.
I. rész, 399. szám).
Az elmondottak azt mutatják, hogy - a magában az Egyezményben
a fő szabályhoz viszonyítva megállapított kivételekre
is tekintettel - az Egyezmény 5. cikkében megfogalmazott
diszkrimináció tilalmát szűken értelmezik, számos esetben
elismerik a kedvezményes elbírálás megengedhetőségét.
4. Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyűjtő
íven szereplő kérdésnek megfelelően olyan törvény megalkotására
kerülne sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetővé
a magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy
más módon igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes
honosítás egyes feltételeit tehát nem maga az aláírásgyűjtő
íven szereplő kérdés határozza meg, hanem utalás révén
ezek a feltételek részben az Szátv.-ben találhatók,
így az Szátv. szabályai egészítik ki a kérdést.
Az elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek
az Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való
összhangja tárgyában. A szomszédos államokban élő magyarokról
szóló 2001. évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003.
évi LVII. törvény (a továbbiakban: Szátvm.) részletes
felülvizsgálat után az Szátv. számos rendelkezését megváltoztatta.
Az Szátvm. tervezetének általános indokolása rámutatott
arra, hogy az Szátv. hatályba lépését követően a magyar
kormány felkérésére a jogszabálynak az európai kisebbségvédelmi
gyakorlattal és a nemzetközi joggal való összevetését
az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága
(a továbbiakban: Velencei Bizottság) elvégezte. A Velencei
Bizottság az Szátv.-t a hátrányos megkülönböztetés szempontjából
is vizsgálta. A vizsgálatnál a Bizottság azt tekintette
irányadónak, hogy az etnikai alapú megkülönböztetés
csak akkor engedhető meg, ha a különbségtétel ténylegesen
és ésszerűen is indokolható. Az Szátvm. megalkotásának
az volt a célja, hogy az Szátv.-t a Velencei Bizottság
ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
Az így módosított Szátv. 19. §-ának (3) bekezdése
szerint a magyar nemzetiség "Magyar igazolvány"
útján történő igazolásának meghatározott feltételei
vannak. Ilyen feltétel a nyelvtudás, valamint a magyar
nemzetiségűként való nyilvántartás, vagy olyan közösségekben
való részvétel, amelyekben kifejezésre jut a magyar
nemzetiségű érzés. Ezek az ismérvek a Magyarországhoz
való szorosabb kötődést fejezik ki. Ez az ismérv megfelel
a Nemzetközi Bíróság által a Nottebohm ügyben az állampolgárságra
alkalmazott ismérvnek, valamint az Egyezmény alapján
elfogadható ésszerű indoknak.
5. A magyar állampolgárság honosítással történő megszerzésének
általános feltételeit az Ápt. 4. §-ának (1) bekezdése
határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános feltételektől
való egyes eltéréseket, bizonyos kedvezmények nyújtásának
eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát a magyar
állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény módosításáról
szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Áptm.)
állapította meg. Az Áptm. tervezetének általános indokolása
hivatkozik arra, hogy a módosításra az Egyezmény alapján
kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fűzött indokolás a
honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit
részben a Magyarországhoz való erősebb kötődéssel, részben
a könnyebb beilleszkedéssel magyarázza.
Az állampolgárság honosítással való megszerzésének
a kérdésben szereplő, tervezett új esete az Szátv. és
az Áptv. szabályaira épül. A honosítás egyéni kérelem
alapján, a feltételeknek az Szátv.-ben a "Magyar
igazolvány" megadására meghatározott, egyénenként
történő vizsgálata eredményeként, vagy a megalkotandó
törvényben megfogalmazott egyéb feltételek szerint történhetne
meg.
Az elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak
az indítványozó által állított kollektív visszaszerzéséről,
a békeszerződéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról.
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás
esetén az Országgyűlés a kedvezményes honosítás már
meglévő esetei mellé határozna meg újakat vagy szabályozná
újra a kedvezményes honosítást és illesztené be az új
rendelkezések közé az aláírásgyűjtő íven szereplő esetet.
Megállapítható tehát, hogy a kérdés nem szól nemzetközi
szerződésből eredő kötelezettségről, illetve e kötelezettséget
tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges eredményes
népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet, amelyben
nemzetközi szerződést kellene felmondani, illetve tartalmát
megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az Alkotmány
28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával és az Nsztv.
10. §-ának b) pontjával.
IV.
1. Az indítványozó szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő
kérdés alapján eredményes népszavazás olyan törvény
megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány
70/A. §-ának (1) bekezdésével. Ezért a kérdés nem tartozik
az Országgyűlés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv.
10. §-ának a) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését
meg kell tagadni.
Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában
kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. §-ának (5)
bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást
tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai
is levezethetők (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI.
29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította,
hogy az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján
az eredményes népszavazás az Országgyűlést csak törvényhozó
(nem alkotmányozó) hatalomként kötelezheti "értelemszerűen
azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló"
jogalkotásra (ABH 2001, 359, 364.). Ezért az Alkotmánybíróság
megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány
70/A. §-ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes
népszavazás alapján megalkotandó törvénynél.
Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését érelmezve
az Alkotmánybíróság már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban
kifejtette azt az állandó gyakorlat által követett álláspontot,
amely szerint, a megkülönböztetés tilalma azt jelenti,
hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként
kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy minden
különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A 61/1992.
(XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak
joga és bizonyos körben kötelessége is az emberek között
ténylegesen meglévő különbségek figyelembevétele, ez
azonban nem vezethet az emberi méltósághoz való jog
sérelméhez (ABH 1992, 280, 281-282.). A kialakult gyakorlat
szerint ilyen sérelmet akkor lehet megállapítani, ha
a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka [1/1995.
(II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 47.].
Az előzőekben kifejtettek szerint a tervezett kedvezményes
honosítás alapvető oka a Magyarországhoz való erős kötődés
egyénenként vizsgált megléte. Ez az állampolgársági
kérdések szabályozásánál a kedvezmény nyújtásának ésszerű
indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. §-a (3) bekezdésének].
Ez az álláspont összhangban van a Velencei Bizottságnak
a nemzeti kisebbségek anyaország által történő kedvezményekben
részesítéséről szóló, 2001. október 19-20-án elfogadott
jelentésének egyik megállapításával. A Bizottság jelentése
az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló,
Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményre
hivatkozva arra a következtetésre jut, hogy nem minősül
diszkriminációnak, ha a lakosság egy része nem részesül
olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon
meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban
a jelentés megemlíti az államok állampolgárságra vonatkozó
jogszabályaiban általános gyakorlatként, etnikai alapon
nyújtott kedvezményeket (a Jelentés D. részének d/ pontja).
Mindezek alapján megállapítható, hogy az aláírásgyűjtő
ív hitelesítése megtagadásának az Nsztv. 10. § a) pontja
alapján nincs helye.
2. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása
bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelmű,
és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ,
amelyek ismerete a népszavazáson résztvevő választópolgártól
nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv.
10. §-a c) pontjának.
Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban
kifejtette, hogy a népszavazáshoz való jog jellegére
tekintettel és e politikai jog minél teljesebb érvényesülése
érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének
megítélésekor az Alkotmánybíróságnak szűkítően kell
értelmeznie hatáskörét. Így az egyértelműség követelményénél
azt kell vizsgálni, hogy a kérdést egyféleképpen lehet-e
értelmezni és az eldöntendő kérdésre "igen"-nel
vagy "nem"-mel lehet-e felelni (ABH 2001,
392, 396.). Az adott esetben a kérdés megfogalmazása
eleget tesz az egyértelműség nyelvtani követelményének.
Az Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást,
hogy a kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak
akkor, ha a kérdés egészének érthetőségét nem zavarják
a kérdésben szereplő szakkifejezések [63/2002. (XII.
3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 345.]. Ez az álláspont
érvényesül a jelen esetben is; a kérdés egésze a szakkifejezések
ellenére közérthető.
A kérdés egyértelműségének megállapításához az is
hozzátartozik, hogy az Országgyűlés el tudja-e dönteni,
terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen.
Az adott esetben a kérdésből megállapítható, hogy kedvezményes
honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és
ezek a megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való
szorosabb kötődés ellenőrzésére, a "Magyar igazolvány"
megadására meghatározott feltételekre építhetnek, vagy
más módot is megállapíthatnak. Az Országgyűlés számára
tehát a jogalkotás feladata érthető. A kérdés nem korlátozza
az Országgyűlést abban sem, hogy a megalkotandó új szabályban
a jelenlegi honosítási feltételekhez viszonyítva további
kedvezményt határozzon meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást elutasította
és az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.)
OVB határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi, figyelemmel arra, hogy a kifogásolt OVB
határozat a Magyar Közlönyben megjelent.
Budapest, 2004. március 1.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az aláírásban akadályozott
Dr. Kiss László
alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s.
k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével és indokolásával egyetértek.
A határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve
a kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához
néhány elvi jelentőségű normatani gondolatot kívánok
fűzni. A normatani indokolást azért tartom különösen
fontosnak, mert a jelen indítványba foglaltakhoz hasonló
érvelés más ügyek kapcsán is gyakran fordul elő.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy: "Az OVB
határozatban hitelesített kérdés eredményes népszavazás
esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést,
amely az állampolgárság megszerzésénél a magukat magyar
nemzetiségűeknek valló, s ezt meghatározott módon igazoló
személyeket nemzetiségükre való tekintettel előnyben
részesíti. Ez ugyanakkor azzal jár, hogy a kérdéses
meghatározott feltételeknek meg nem felelő személyek
az állampolgárság megszerzése során nemzetiségükre való
tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednek el."
Az indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes a
2002. évi III. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács
keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról
szóló Európai Egyezmény [a továbbiakban: Egyezmény]
5. Cikkének 1. pontjában meghatározott diszkrimináció
tilalmával.
Normatani szempontból el kell választani egymástól
a főszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést
tartalmazó speciális szabályt, illetve a kedvezményt
megállapító speciális szabályt. A főszabály (lex generale)
alól kivételt adó szabály (lex speciale) kétféle lehet:
vagy előnyben részesítő, vagy hátrányos megkülönbözetést
tartalmazó speciális szabály. Álláspontom szerint az
indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilos, azonban
a nem eleve jogosultak számára megállapított kedvezmények
és mentességek biztosítása csak önkényes különbségtétel
esetén tiltott.
A főszabályhoz képest megállapított kedvezmény mindaddig
speciális szabály marad, amíg a főszabály létezik. Kizárólag
a főszabály megszűnésével válhatna a speciális szabály
automatikusan főszabállyá. A speciális szabályként megállapított
kedvezmény önmagában nem szünteti meg a főszabály létét
és annak általános érvényét, tehát nem válik a speciális
szabály általános érvényű mércévé.
A normatani összefüggéseket a konkrét esetre alkalmazva
a konstans főszabály a magyar állampolgárságról szóló
1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1)
bekezdésében, míg a kedvezményt megállapító speciális
szabályok az Ápt. 4. § (3)-(6) bekezdéseiben találhatók.
Az Egyezmény 5. Cikke az általános érvényű szabályhoz
[Ápt. 4. § (1) bekezdés] képest tiltja az indokolatlan
szigorítást, mégpedig mind a nemen, valláson, fajon,
bőrszínen, mind a nemzeti, vagy etnikai származáson
alapuló hátrányos megkülönböztetést. A nem önkényes
alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt.
4. § (3)-(6) bekezdésébe foglaltak] azonban nem tiltja
az Egyezmény 5. Cikke.
A népszavazásra irányuló kezdeményezés - érvényes
és eredményes szavazással történő - támogatása esetén
a törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már
meglévő általános szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdéséhez]
képest - nem önkényesen megállapított speciális szabály
formájában - újabb kedvezményt biztosítson a magyar
állampolgárság megszerzésére. A kedvezményt biztosító
szabály speciális szabály marad, s nem válik főszabállyá.
A speciális szabály a főszabályhoz képest csak meghatározott
feltételek megléte esetén alkalmazható, alkalmazása
esetén a főszabályba foglaltaknál gyorsabban, rövidebb
idő alatt megszerezhető állampolgárságot, kedvezményt
biztosít. Azonban a speciális feltételek hiánya esetén
továbbra is a főszabályt kell alkalmazni, mégpedig mindenféle
megkülönböztetés nélkül.
Budapest, 2004. március 1.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró
különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével,
álláspontom szerint jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak
az Országos Választási Bizottság (OVB) 116/2003. (IX.
18.) határozatát meg kellett volna semmisítenie és az
OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania. Az Alkotmánybíróság,
állandó gyakorlata szerint, a kifogás keretei között
alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban
azt vizsgálja, hogy az OVB az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el a hitelesítési eljárásban.
Megítélésem szerint az országos népszavazásra bocsátandó
kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad,
amely a kérdésből nem feltétlenül következik. A határozat
a jogalkotói egyértelműség irányából lényegében lefordítja
a kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az
alkotmányos rendszerben. Felfogásom szerint a népszavazási
eljárás során - bár a kérdést értelemszerűen minden
közreműködő szerv értelmezi - annak lényeges tartalmához
egyetlen döntéshozó szerv sem nyúlhat, a szavazólapon
is ugyanannak a kérdésnek kell szerepelnie, amit kezdeményezői
megfogalmaztak.
2. A Magyarországra kötelező nemzetközi jogi normák
közül - jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt
a kifogást tevő által hivatkozott, a 2002. évi III.
törvény által kihirdetett, az Európa Tanács keretében,
1997. november 6-án kelt állampolgárságról szóló Európai
Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia.
Az Egyezmény 3. cikk 1. pontja alapján minden állam
saját joga szerint határozza meg, kik az állampolgárai,
az állampolgársággal kapcsolatos szabályok megalkotása
ugyanis az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása.
Az egyén és az állam közötti legfőbb jogi kapcsolat
az állampolgárság, amely az Egyezmény alkalmazásában
valamely személy és egy állam közötti olyan jogi kötelék,
amely nem utal a személy etnikai származására. [2. cikk
a) pont] E definíció az Európa Tanács által az Egyezményhez
fűzött kommentár szerint a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben
született ítéletét veszi alapul, amely szerint "az
állampolgárság egy jogi kapcsolat, amelynek alapja egy
tényleges társadalmi kötődés, egy valódi, az életmódhoz,
az érdekekhez és az érzelmekhez kötődő kapcsolat, amelyhez
kölcsönös jogok és kötelezettségek járulnak. Azt mondhatnánk,
jogi kifejeződése annak a ténynek, hogy az egyén, amely
ezt az állampolgárságot […] megszerzi, valójában szorosabban
kapcsolódik az állampolgársága szerinti állam népéhez,
mint bármely más államéhoz". (ICJ Reports, 1955,
23.)
Az Egyezmény 5. cikk 1. pontja alapján a részes államok
állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak
megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen
olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között -
a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt.
A kommentár az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett,
az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről
szóló egyezmény 14. cikkére utalva hangsúlyozza, hogy
nem mindenfajta megkülönböztetés ellentétes az Egyezmény
5. cikk 1. pontjával. Nem sérül az Egyezmény 5. cikk
1. pontjában foglalt diszkrimináció-tilalom, ha a különbségtétel
alapja valamely ésszerű és objektív ok, illetve nem
egyezménysértő az indokolt, nem önkényes kedvezőbb bánásmód.
A kommentár is megengedi tehát, hogy a részes államok
más államok polgárait kedvezőbb feltételek mellett honosítsák,
vagyis kedvezőbb bánásmódban részesítsék az állampolgárság
elnyerésekor, ha annak ésszerű indoka van. Ésszerűnek
minősül a kommentár alapján az, ha a részes állam a
kedvezményes honosításhoz a nemzeti nyelv ismeretét
követeli meg, ha születési helyhez köti az állampolgárság
könnyített megszerzését, illetve ha kedvezményesen honosítja
az állampolgárának leszármazottját. A részes államok
kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így
például az Európai Unió tagállamai rövidebb tartózkodási
időt követelhetnek meg az uniós tagállamok állampolgárainak
honosításakor, ez - fogalmaz a kommentár - állampolgárság
alapján történő kedvezőbb bánásmódot jelent. Látható,
hogy a kommentárban említett példák objektív jogi tények
- ez jellemzi a konkrét nemzeti megoldásokat is - amelyekhez
képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív
alapú kedvezmény lenne a kérdésben szereplő nyilatkozattételhez
kötött honosítási jogcím.
3. A határozat szerint "[a]z állampolgárság honosítással
való megszerzésének a kérdésben szereplő, tervezett
új esete az Szátv. és az Áptv. szabályaira épül".
Álláspontom szerint azonban ez a konkrét kérdésből nem
következik.
Ahogyan azt az 52/1997. (X. 14.) AB határozat is hangsúlyozta,
a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás
gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása
eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.
Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás
olyan eszköz a választópolgárok számára, amelynek segítségével
elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az Országgyűlés
ugyanis az adott népszavazási kérdés tekintetében "végrehajtói
szerepbe kerül". [Lásd: 50/2001. (XI. 29.) AB határozat,
ABH 2001. 359, 381.] A népszavazást kezdeményezők az
Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. vonatkozó rendelkezéseinek
a keretei között jogosultak olyan kérdés megfogalmazására,
amelynek célja vagy eredménye valamely új törvény megalkotása,
illetve hatályban lévő jogszabály módosítása, hatályon
kívül helyezése.
Az Áptv. a nem magyar állampolgárok honosítását a következő
feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi
helyben lakás, büntetlen előélet, a kérelmező ellen
magyar bíróság előtt nincs büntetőeljárás folyamatban,
a magyarországi megélhetés és lakóhely biztosított,
a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti,
valamint alkotmányos alapismereti vizsga letétele, illetve
az az alóli mentesség igazolása. [4. § (1) bekezdés]
Az Áptv. 4. § (3) bekezdése alapján kérelmére, kedvezményesen
honosítható az a magát magyar nemzetiségűnek valló,
nem magyar állampolgár, aki a kérelem előterjesztésekor
legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenője
magyar állampolgár volt. A kedvezmény csupán a magyarországi
helyben lakás idejére vonatkozik, minden egyéb tekintetben
az általános feltételeknek kell megfelelnie a magát
magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár
honosítandónak, aki - ez objektív jogi tény - magyar
állampolgár leszármazottja.
Az Áptv. alapján tehát az állampolgárság ténylegességének
(effektivitás elve) legfőbb kritériuma a lakóhely, a
népszavazásra bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon
lakó, de a magát magyar nemzetiségűnek valló, és a magyar
nemzetiségét a kérdésben megállapított módon igazoló
nem magyar állampolgárságú személyek csak és kizárólag
magyar nemzetiségükre tekintettel történő kedvezményes
honosítását célozza. Következésképp nem állíthatjuk,
hogy a konkrét kérdés az Áptv. szabályaira épül.
Véleményem szerint a jogalkotónak lehetősége van arra,
hogy bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság
megszerzésének feltételein, és a jelenlegi szabályokhoz
képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését
úgy, hogy a fent felsorolt objektív feltételek némelyike
alól mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az
Alkotmányt és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket,
továbbá nem eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet
biztosít a személyek egy meghatározott köre számára
az állampolgárság megszerzésének valamennyi objektív
feltétele alól. [Az Áptv. alapján jelenleg két objektív
honosítási feltétel megléte alól még a legkedvezményezettebb
esetben sem adhat felmentést a köztársasági elnök: nevezetesen
a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit ne sértse
(egyénenkénti nemzetbiztonsági szempont), továbbá a
magyar jog szerint a kérelmező büntetlen előéletű legyen
és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt
büntetőeljárás ne legyen folyamatban.]
A jelen ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó kérdés
- értelmezésem szerint - bár utal a kérelemre történő
kedvezményes honosításra, kizárólag egy feltételhez
kötné azt: a magyar nemzetiség meghatározott módon történő
igazolásához. A konkrét kérdés alapján ez az igazolás
történhet az Szátv. 19. §-a szerinti "Magyar igazolvánnyal"
vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon.
Az Szátv. 19. §-a alapján "Magyar igazolványt"
a Magyar Köztársasággal szomszédos államokban állandó
lakóhellyel rendelkező, nem magyar állampolgárságú,
magát magyar nemzetiségűnek valló személy kérhet (kivéve
az Ausztriában élő személyt), ha tud magyar nyelven
vagy a lakóhelye szerinti állam magyar nemzetiségűnek
valló személyként tartja nyilván, ha az ezen állam területén
működő, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő szervezet
nyilvántartott tagja, vagy a lakóhely szerinti állam
területén működő egyház nyilvántartásában magyar nemzetiségűként
tartják számon. A "Magyar igazolvány" az Szátv.-ben
meghatározott kedvezményekre jogosít. Egy eredményes
népszavazás következtében ezen igazolvány - ha azt a
tulajdonos kérelmezi - automatikusan a magyar állampolgárság
megszerzésére jogosítana.
A kedvezményes honosítás kedvezményezettjei tehát lakóhelytől,
születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól független
jogcímen, pusztán azon az alapon volnának jogosultak
a kedvezményes honosításra, hogy magyar nemzetiségűnek
vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra)
mint egyetlen állampolgársági szerzési feltételre történő
utalás az Egyezmény alapján nem minősül indokolt kedvezőbb
bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról való nyilatkozat
önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-ügyben megkövetelt,
a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív)
kapcsolat létének bizonyítására.
Álláspontom szerint a feltett kérdésben az államot
az Egyezmény szelleméből és konkrét rendelkezéseiből
fakadó nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az
Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján nem lehet országos
népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből
eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket
tartalmazó törvények tartalmáról.
4. Az Alkotmány 6. § (3) bekezdése szerint „[a] Magyar
Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok
sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk
ápolását”. Meggyőződésem szerint az Alkotmány hivatkozott
„felelősségi klauzulája” nem csupán külpolitikai államcél,
nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhető
alapelv, amely a „nemzettag” jogállásáról szóló, általam
is fontosnak tartott Szátv. és az esetleges további
állampolgársági kedvezmények alapja. A felelősségi klauzulát
azonban az állampolgársággal összefüggésben nem lehet
az Alkotmány más rendelkezéseitől (például 69-70. §)
függetlenül értelmezni. Az állampolgárság nemcsak alapjog,
hanem a szuverenitás (terület, népesség, főhatalom)
klasszikus alkotmányjogi intézménye, amely történetileg
nem feltétlenül azonos az adott személy etnikai származásával.
A népszavazás kezdeményezői szándékuk szerint nem az
országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez
kívánják kötni az állampolgárság intézményét. Szándékuk
nemességét nem vitatva, ez az elképzelés komoly alkotmányjogi
problémákat vet fel.
Budapest, 2004. március 1.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
|
