Mészáros Bálint

Népszavazás a kettős állampolgárságról: A vér szavaz

A népszavazásdömping egy hónap múlva sorra kerülő első fordulójában arról is kellene dönteni, hogy kaphassanak-e állampolgárságot a határon túli magyarok. Ám úgy kellene mérlegelni, hogy előzőleg nem sikerült tisztázni: mindennek mik a feltételei, és az esetleges új állampolgárokat milyen jogok és kötelezettségek illessék meg.

A kérdés a kifejezés elterjedtségének ellenére nem a kettős állampolgárság bevezetéséről szól - ez az intézmény ma is létezik a magyar jogban -, hanem arról, hogy a szomszédos országokban élő magyarok a saját állampolgárságuk mellé minden különösebb faxni nélkül is megkaphassák-e a magyart is. Az állampolgársági törvény rendelkezéseinek értelmében egy "mezei" kérelmező ma akkor jogosult e státusra, ha nyolc éven át Magyarországon lakott, büntetlen előéletű, nem folyik ellene büntetőeljárás, megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított, honosítása nem sérti az ország érdekeit, továbbá alkotmányos alapismeretekből magyar nyelvű vizsgát tett. Ehhez képest azoknak, akik magyar nemzetiségűnek vallják magukat, és felmenőjük magyar állampolgár volt, a törvény csak egy év ittlakás igazolását írja elő - a többi feltételt azonban nekik is teljesíteniük kell.

A "kettős állampolgárság" igénye többször felmerült, legutóbb a Fidesz-kormányzás alatt; az akkori kabinet ennek kiváltására hozta létre a státustörvényt, melyet később a Medgyessy-kormány szinkronizált az uniós normákkal és a szomszédos országok elvárásaival. (A kedvezménytörvény magyarságkritériumairól lásd Ki a magyar? című keretes írásunkat.) Azóta Szlovákia már EU-tag, és Románia, valamint Horvátország csatlakozása is belátható közelségbe került. Az intézményesített kapcsolat leginkább a vajdasági és a kárpátaljai magyaroknak jelenthetne valamiféle megoldást, bár Ukrajna jogrendje ezt egyelőre nem teszi lehetővé, mivel nem ismeri el a kettős állampolgárságot. A népszavazást végül a Magyarok Világszövetsége (MVSZ) kezdeményezte (a Fidesz előbb hallgatólagosan, utóbb nyíltan támogatta), az Országos Választási Bizottság (OVB) hitelesítette az aláírásgyűjtő ívet, a felteendő kérdés pedig megjárta az Alkotmánybíróságot is. A megfelelő számú (minimum 200 000 érvényes) aláírás simán meglett, ezért az Országgyűlés szeptemberben elrendelte a referendum megtartását. Az ügy ezután még egyszer az Alkotmánybíróság elé került, de mivel a taláros testület újfent mindent rendben talált, a köztársasági elnök december ötödikére kiírta a nép-szavazást.

A kérdés így hangzik: "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelemre - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. tv. 19. § szerinti »Magyar igazolványnyal« vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" E téma egymagában nem biztos, hogy szélesebb néptömegek urnához özönlését eredményezné, de ugyanazon a napon egy másik kérdésben is nyilatkozhatunk: a kórház-privatizáció kapcsán elmerenghetünk a szocializmus részleges visszaállításán is, ami jóval kézzelfoghatóbb, így a szavazási részvétel nemigen tippelhető meg. A referendum akkor lenne eredményes, ha az egyes kérdésekre az összes választásra jogosult polgár negyede plusz egy fő - vagyis valamivel több mint kétmillió szavazó - adna azonos választ.

Belátásuk szerint

Miután az OVB hitelesítő határozata ellen az év elején kifogást nyújtottak be, a kérdés tartalmi megfelelőségéről az Alkotmánybíróság határozott. Az indítványozó úgy vélte, hogy az eredményes népszavazás olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely sértené az állampolgárságról szóló európai egyezmény diszkriminációellenes rendelkezéseit: ilyen kérdésben viszont nem lehet népszavazást tartani. A testület arra jutott, hogy nem mindenfajta megkülönböztetés ellenté-tes az egyezménnyel: nincs szó a diszkrimináció tilalmának megsértéséről, ha a különbségtétel eltérő tényállási elemek alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott hátrányokkal. A határozat hivatkozik az egyezmény kommentárjára is, mely szerint megalapozott az a honosítási kedvezmény, amelyet a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás vagy a születési hely alapján nyújtanak. (Az egyik szerkesztőségi munkatárs közeli hozzátartozója például ugyanazon egyházi schutzpasszal igazolta egyenes ági őse magyar nemzetiségét, amivel 1942-ben a felmenő azt igazolta az akkori magyar állam előtt, hogy nem zsidó.) A dokumentum maga is előír kedvezményeket házastársi kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás, valamint hontalan státus alapján, és elismeri a tagállamok azon gyakorlatát, amely bizonyos esetekben rövidebb tartózkodási időhöz köti a kedvezményes honosítást.

Kukorelli István alkotmánybíró a különvéleményében (melyhez Holló András is csatlakozott) azonban kifejtette: a kommentár által említett példák objektív jogi tények. Nem vonta kétségbe, hogy a jogalkotónak az állampolgárság könnyebb megszerzése érdekében lehetősége van az objektív feltételek némelyike alól további mentességet biztosítani, de nem az összes alól. A népszavazásra bocsátandó kérdés viszont kizárólag egy szubjektív feltételhez kötné a kedvezményes honosítást: az illető vallja magát magyarnak. A jogcím független a lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól (ez a "Magyar igazolvány" megszerzéséhez sem feltétlenül szükséges), leszármazástól. A jelenlegi állampolgársági törvény alapján két feltétel alól még a legkedvezményesebb esetben sem adhat felmentést a köztársasági elnök: a honosítás ne sértse a Magyar Köztársaság érdekeit, illetve a kérelmező büntetlen előéletű legyen, és bíróság előtt ne legyen ellene büntetőeljárás folyamatban. Eredményes referendum esetén a törvényhozás immáron az Alkotmánybíróság pecsétjével is ellátott felhatalmazást kapna akár e feltételek kihagyására is. Kukorelli István talán legfontosabb észrevétele szerint a kérdés azért sem volna népszavazásra bocsátható, mert "a nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint egyetlen állampolgárság-szerzési feltételre utalás sérti" az állampolgárságról szóló európai egyezmény 5. cikkében foglalt diszkriminációtilalmat. A nemzeti hovatartozásról szóló nyilatkozat ugyanis önmagában nem alkalmas a polgár és az állam közötti "szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására". Kukorelli a lényeget mondja ki: a népszavazás kezdeményezői és támogatói nem az országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni az állampolgárság intézményét, s ily módon szembemennek azzal az európai felfogással, mely szerint az állampolgárság a szuverenitás (terület, népesség, főhatalom) klasszikus alkotmányjogi, nem pedig etnikai alapú intézménye.

Az ügydöntő népszavazást elrendelő országgyűlési határozat ellen szeptemberben ismét kifogást nyújtottak be. Az indítványozók többek között azt nehezményezték, hogy az állampolgárok a kezdeményezés céljairól, előnyeiről, hátrányairól semmilyen tájékoztatást nem kaptak, ami pedig sérti a közérdekű adatok megismeré-séhez való alkotmányos jogot. A "megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon" szövegrész pedig sérti a népszavazási törvényben foglalt egyértelműség elvét, hiszen ebből nem derül ki, pontosan milyen feltételekkel lesz megszerezhető az állampolgárság, s így nem lehet a támogatásról vagy az elutasításról dönteni. Az Alkotmánybíróság azonban úgy találta, hogy ezeket az aggályokat tartalmuk szerint a hitelesítés szakaszában lehetett volna előterjeszteni, hiszen azt a döntést "lényegében bárki kifogással támadhatja meg". Ezt az indítványozók akkor elmulasztották, az elrendelő országgyűlési határozat után viszont a testület már csak a formális szabályszerűségekről, például az eljárási szabályok betartásának felülvizsgálatáról dönthet. Ez alól kivételt jelenthetnek azok az esetek, amikor a két vizsgálat között lényeges változások történnek: például módosul az alkotmány, vagy nemzetközi szerződés lép életbe, illetve veszíti el a hatályát - ám ilyen körülmények nem merültek fel, ezért a kifogásokat vizsgálat nélkül elutasították.

Ami van

Ezzel előállt az a helyzet, hogy a törvényhozás adott esetben a lehető legtágabb jogalkotási tevékenységre kaphat felhatalmazást: az igen győzelme esetén a szavazó kedvű polgárok kockázatkedvelő részhalmaza december ötödikén arra utasítja az Országgyűlést, hogy valamikor hozzon valamilyen jogszabályt, amely azután valahogy könnyebbé teszi a határon túli magyarok honosítását. Ezzel együtt pedig végső soron arra is, hogy - ha majd erről lesz valamilyen kikristályosodott elképzelés - töltse is meg ezt tartalommal, azaz igazítsa hozzá a vonatkozó törvényeket is, vagy esetleg mégse. (Egy esetleges majdani vállalkozó kedvű és kockázatkedvelő kormány pedig igen érdekes tartalommal is megtöltheti, amitől mindenkit mentsen meg a magyarok istene.)

Az állampolgári törvényből ugyan csak ki kellene húzni a magyarországi megélhetésre, a lakóhelyre és az egy év itt-tartózkodásra vonatkozó részeket (bár kétharmados törvényeknél ennyi sem szokott sikerülni), de ez előtt konszenzusra kellene jutni abban, hogy milyen jogok és kötelezettségek illessék meg a külhoni magyar állampolgárokat. Erre kevés volt másfél évtized, és semmi okunk arra számítani, hogy a népszavazás e problémát megoldja.

Az egyik legfontosabb kérdés a szavazati jog megadása. A jelenlegi szabályozásban ez egyértelmű: az alkotmány kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen". Ha valamelyik honi politikai erő a határon túli állampolgárokra is ki akarná e jogot terjeszteni, akkor el kellene érnie az alkotmánymódosítást.

Az alaptörvény nem köti magyarországi lakhelyhez a szociális biztonsághoz való jogot, de annak megvalósítását a társadalombiztosításra és a szociális intézmények rendszerére bízza. A hatályos törvény pedig az egészségügyi ellátás és a nyugdíj feltételéül fő szabályként nem az ittlakást, de még csak nem is a magyar állampolgárságot jelöli meg, hanem a járulékfizetést. A nem Magyarországon élő kettős állampolgároknak nem lenne kötelező tb-járulékot fizetni, de aki megteszi, az a befizetéssel arányos ellátásra válhatna jogosulttá. A járulékfizetés természetesen az itthoni munkavégzésből eredne, melyre egyébként a magyar útlevél birtokában automatikusan lehetőség nyílna (ez kedvezményes elbírálással jelenleg a magyarigazolvánnyal rendelkezőknek is csak évi három hónap időtartammal lehetséges). Ugyanez igaz az adózásra is: állandó itteni lakóhely híján a kettős állampolgároknak csak a jövedelemszerzés helye alapján belföldről származó bevételeire terjed ki az adókötelezett-ségük. És így van ez a szociális ellátásról szóló törvényben is, melynek hatálya szintén az itt élő állampolgárokra vonatkozik. Ezek a törvények egyszerű többséggel módosíthatóak, így bármikor el lehet játszadozni az államháztartás és a társadalombiztosítás romba döntésének gondolatával. A kezdeményező MVSZ elnöke, Patrubány Miklós nyilatkozatai szerint a szövetség létrehozná a "külhoni magyar adóalapot", amelybe a kettős állampolgárok az itteni munkájuk után fizetnének, és abból kapnák a juttatásaikat, megkímélve a magyar költségvetést; de ez egyelőre nem több egy kósza ötletnél.

Bizonyos jogszabályok nem szólnak itthoni lakóhelyről, mivel megalkotásukkor ez a szempont még nem merült fel: ilyen például a lakáscélú állami támogatásokról szóló kormányrendelet is, amely minden, a feltételeknek egyébként megfelelő magyar állampolgárra vonatkozik. Továbbá az alkotmány minden állampolgár kötelességévé teszi a haza védelmét, és az általános honvédelmi kötelezettség alapján a fegyveres, az a nélküli vagy a polgári szolgálat teljesítését. Erre megint csak azt mondhatjuk: eldöntésre vár, hogy mit szeretnénk és tudunk adni a határon túli magyaroknak, és mit várunk el tőlük.

Bár eredményes népszavazás esetén a törvényhozás meglehetősen szabad kezet kapna, a politikai konszenzus ettől még nem válik megkerülhetővé, vagyis nem kellene pánikszerű jogalkotásra számítani. Hasonló példaként felhozható a sorkatonaság megszüntetése, ahol pedig alapvetően mindegyik párt ugyanazt akarta: miután a honvédelmi törvény módosítása a múlt héten nem kapta meg a kétharmados támogatást, fennmaradt a hadkötelezettség, de a kormány szándékaival megegyezően nem lesz több bevonulás. Az abszurd helyzetet az idézte elő, hogy az ellenzék szerint a törvény előtt az alkotmányt kellett volna módosítani, ám az arra vonatkozó javaslatát a kormány visszavonta.

Ne sürgess má'

Még ennél is beszédesebb az a tökölődés, ami a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok szavazása körül tapasztalható idestova tizenöt éve, máig végleges megoldás nélkül (lásd Mi legyen? című keretes írásunkat). Ha az efféle, egyébként rendkívül lényeges, de nem nagyon bonyolult kérdésben sem sikerül megegyezni, akkor lehet némi elképzelésünk arról, hogy milyen ütemű lenne a megállapodás összeácsolása a mostani népszavazás sikeressége esetén. A legvalószínűbb, hogy az Országgyűlés a mulasztásos alkotmánysértésekből álló gyűjteményét egészítené ki egy elemmel, viszont nyilván sokat hallanánk arról, hogy adott pillanatban éppen melyik párt volt a hibás.

December ötödikén mindenesetre az Országgyűlést kötelező nyilatkozatra kérheti fel a köz úgy, hogy se a társadalomnak, se a politikusoknak fogalmuk sincs arról: mit jelenthet ez az egész a későbbiekben az itthoniaknak, vagy egyáltalán milyen megoldások jöhetnek szóba. Még ennyire sincs tisztázva, hogy a kedvezményes honosítás a határon túliak szülőföldön maradását vagy elvándorlását katalizálja-e (na, vajon melyiket); és ha kiderült, akkor ezért a "két félnek" milyen árat kell fizetnie, és kinek milyen előnye származik belőle. Bár a támogatók feszt hajtogatják, korántsem biztos, hogy az érzelmi kötődés erősítésére és a határátlépés megkönnyítésére tényleg ez a legjobb megoldás-e. A következmények beláthatatlanok és meg-jósolhatatlanok.

Mészáros Bálint

Magyar Narancs, 2004. november 4.

Ki a magyar?

Az esetleges kettős állampolgárság alapjául szolgáló kedvezménytörvény szerint magyarigazolványt az kaphat, aki tud magyar nyelven, vagy a lakóhelye szerinti állam nyilvántartja magát magyar nemzetiségűnek vallóként, illetve egy kinti, magyar nemzetiségű személyeket tömörítő szervezet vagy egyház bejegyzett tagja. Az igazolvány kiváltásakor a szomszédos államok magyar közösségei által működtetett területi információs irodákhoz kell fordulni, itt lehet bizonyítani a nyelvtudást is. Az irodák eljuttatják a kérelmet az adott országban működő diplomáciai és konzuli képviseletekhez, amelyek igazolást állítanak ki arról, hogy a "nemzethez tartozás" feltételei teljesültek-e. Ez az okirat lehet egy magyar tannyelvű iskolai végzettségről szóló bizonyítvány, magyar szervezet vagy egyház igazolása a szervezethez, egyházhoz való tartozás tényéről, vagy az adott szomszédos ország illetékes szerveinek arról szóló igazolása, hogy az állampolgársága szerinti állam a kérelmezőt magát magyar nemzetiségűnek valló személyként tartja nyilván. Ha ilyen okirat nincs, akkor a feltételek fennállásáról a külképviselet tájékoztatást kérhet a magyar közösség által létrehozott társadalmi szervezettől. Ha se okirat, se tájékoztatás, a kérelmet akkor is továbbítani kell Magyarországra, ahol az igazolvány kiadásáról a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala dönt. Mostanáig a 825 ezer kérelem alapján mintegy 815 ezer igazolványt gyártottak le (ebben benne van a magyar hozzátartozói igazolványok száma is), ebből csaknem félmillió igénylés érkezett Romániából, 107 és 120 ezer Szerbiából és Ukrajnából, 96 ezer Szlovákiából. Az átadott okmányok száma 694 ezer.

Mi legyen?

Az 1989-ben hozott választási törvény eredetileg úgy szólt, hogy a szavazásban akadályozott az, aki a szavazás napján külföldön tartózkodik. Ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróság 1990-ben megsemmisítette, mivel ez "a modern hírközlési és közlekedési viszonyok mellett" indokolatlanul sértette a választás alapvető jogát. Az így keletkezett joghézagot a parlament azonban nem a külföldi szavazás módjának meghatározásával szüntette meg, hanem azzal a frappáns megoldással, hogy a megszüntetett passzust beemelte az alaptörvénybe - így az a továbbiakban elérhetetlenné vált az Alkotmánybíróság számára, és a választási eljárásról szóló törvény 1997-es megalkotásakor sem merült föl a rendezés igénye. A választójognak az országban tartózkodáshoz való kötését végül külső kényszer, az uniós csatlakozás miatt szükséges alkotmánymódosítás szüntette meg, 2004. május elsejei hatállyal. A pártoknak azonban azóta sem sikerült dűlőre jutni a választási eljárásról szóló kétharmados törvény módosításáról (pedig az alkotmánymódosítást 2002 végén már elfogadták). Emlékezetes volt az európai parlamenti választások előtti huzavona, amit akkor eseti jelleggel, csak arra az alkalomra oldottak meg. Szeptemberben az Alkotmánybíróság is figyelmeztette az Országgyűlést a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetre, és felhívta a Tisztelt Házat, ugyan módosítaná már a választási eljárásról szóló törvényt. Miután a köztársasági elnök is sürgetőleg lépett föl, született valamiféle eredmény: a küszöbönálló népszavazásokra és az időközi országgyűlési választásokra tekintettel ismét csak ideiglenesen, 2005. december 31-ig szóló hatállyal rendeződött a magyar állampolgárok külföldön történő szavazása.

Amit el kellene dönteni: működjenek-e a külképviseleteken szavazóbizottságok. A Fidesz szerint igen (a csalás így teljesen kizárt, de ez a megoldás aránytalanul drága), a többi párt szerint meg lehet bízni a külképviseletekben dolgozókban (a szavazás pedig történhetne levélben - mondja az MDF, elektronikusan - szorgalmazza az SZDSZ, így is, úgy is - ajánlja az MSZP).

Az eseti kompromisszum: nem küldünk ki bizottságokat, de a pártok, ha akarnak, a saját költségükön küldhetnek megfigyelőket. Ezek az emberek - a Fidesz javaslatával szemben - csak szavazati joggal rendelkező magyar állampolgárok lehetnek.