TARTALOMJEGYZÉK:
A. Történelmi háttér
B. A kisebbségvédelem kétoldalú
megközelítése
C. A nemzeti kisebbségek
védelmével kapcsolatos hazai szabályozás: elemzés
D. Értékelés a nemzeti kisebbségek
számára kedvezményeket nyújtó, anyaállami belső jogszabályoknak
az európai normákkal, valamint a nemzetközi jog normáival
és elveivel való összeegyeztethetőségéről
E. Következtetések
Strasbourg,
2001. október 22.
CDL-INF (2001) 19
JOGGAL A DEMOKRÁCIÁÉRT EURÓPAI
BIZOTTSÁGA
(Velencei Bizottság)
JELENTÉS
A nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által
biztosított kedvezményes bánásmódról
Jóváhagyta a Velencei Bizottság 48. Plenáris
Ülése
(Velence, 2001. október 19-20.)
Bevezetés
2001. június 21-én Románia miniszterelnöke, Adrian
Nastase úr azzal a kéréssel fordult a Velencei Bizottsághoz,
hogy az vizsgálja meg a Magyar Köztársaság Országgyűlése
által 2001. június 19-én elfogadott, a szomszédos országokban
élő magyarokról szóló törvénynek az európai normákkal,
valamint korunk nemzetközi jogi normáival és elveivel
való összeegyeztethetőségét.
2001. július 2-án a Magyar Köztársaság külügyminisztere,
Martonyi János úr felkérte a Velencei Bizottságot, hogy
végezze el a nemzeti kisebbségekhez tartozó és az állampolgárság
szerinti állam határain kívül élő személyek számára
biztosított kedvezményes elbánásra vonatkozó európai
jogalkotás legutóbbi tendenciáinak összehasonlító elemzését.
A Velencei Bizottság a 2001. július 6-7. között megtartott
plenáris ülésén úgy határozott, hogy az Európa Tanács
egyes tagállamai vonatkozó jogszabályai és gyakorlata
alapján tanulmányozza az államok által a határokon kívül
élő nemzeti kisebbségeknek biztosított kedvezményes
elbánás gyakorlatát. E vizsgálatnak a célkitűzése annak
megállapítása, hogy a kérdéses kedvezményes elbánás
összeegyeztethető-e az Európa Tanács normáival és a
nemzetközi jog elveivel.
Ezt követően sor került egy munkacsoport életre hívására,
amelynek tagjai voltak Franz Matscher, Francois Luchaire,
Giorgio Malinverni és Peter Van Dijk urak. Találkozójukra
2001. szeptember 18-án Párizsban került sor. A jelentést
tevők megbeszélést folytattak a magyar és a román kormány
képviselőivel az érintett felek által a Velencei Bizottság
kérésére augusztusban átadott információk tisztázása
érdekében.
A Jelentés a Matscher, Luchaire, Malinverni és Van Dijk
urak megállapításai alapján készült, azt a Kisebbségvédelmi
Albizottság 2001. október 18-án megvitatta és ezt követően
a Velencei Bizottság 2001. október 19-20. között Velencében
megtartott plenáris ülése elfogadta.
A. Történelmi
háttér
Az "anyaállamok" által a más országok állampolgárainak
számító és külföldön élő (a továbbiakban: "lakóhely
szerinti állam"), a nemzeti közösséghez tartozó
személyek (a továbbiakban: "határain kívül élő
kisebbségek") iránt érzett felelősség nem új jelenség
a nemzetközi jogban.
A nemzetközi szokásjog néhány általános elvén túlmenően
a vonatkozó nemzetközi egyezmények az állampolgárság
szerinti országokra ruházzák azt a feladatot, hogy határokon
belül élő valamennyi személy számára biztosítsák az
alapvető emberi jogok, ideértve a kisebbségi jogok gyakorlását.
Ezen egyezmények értelmében az egész nemzetközi közösségre
hárul az a szerep, hogy ellenőrizze a vállalt kötelezettségeknek
a lakóhely szerinti államok által történő betartását.
Az anyaállamok azonban kinyilvánították azon kívánságukat,
hogy - párhuzamosan a vonatkozó nemzetközi együttműködés
keretei között életre hívott fórumokkal - aktívabban
és közvetlenebb módon szeretnének beavatkozni a nemzeti
kisebbségeik érdekében.
A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos két- és
többoldalú egyezmények megkötése az érintett állampolgárság
szerinti államokkal az anyaállamok rendelkezésére álló
legfontosabb eszköz e tekintetben.
A kisebbségvédelemmel kapcsolatos, kétoldalú egyezményekre
alapozó megközelítéssel első ízben az Orosz, az Osztrák-Magyar
és Ottomán Birodalom összeomlását követően próbálkoztak
a Népszövetség égisze alatt. Ezt a megközelítést alkalmazták
a második világháborút követően is. Dél-Tirol esete
kimondottan érdekes ebből a szempontból. A Saint-Germain
en Laye-i békeszerződést (1919) követően Dél-Tirolt
Olaszországhoz csatolták a helyi lakosság (néhány ezer
olasz és 280 ezer - olasz állampolgárságot szerző -
dél-tiroli) akarata ellenére. A fasizmus éveiben a szóban
forgó kisebbség nem részesedett védelemben. 1945-ben
a dél-tiroliak deklarálták az önrendelkezéshez való
jogukat. Ennek ellensúlyozására a Szövetségesek arra
ösztönözték Olaszországot és Ausztriát, hogy kétoldalú
egyezmény keretében rendezzék a kérdést, amely végül
is 1946. szeptember 4-én megköttetett (Gruber-de Gasperi
Egyezmény néven, mely később a Szövetséges Hatalmak
és Olaszország között 1947. február 10-én aláírt békeszerződés
része lett). Az egyezmény értelmében a régió korlátozott
autonómiára tett szert. Az Ausztria teljes függetlenségét
helyreállító 1955. május 15-i Bécsi Szerződés után Ausztria
az egyezmény teljesebb megvalósítására törekedett, ezért
további kétoldalú tárgyalásokat kezdeményezett Olaszországgal,
amitől ez utóbbi az 1958-61 közötti időszakban elzárkózott.
1959-ben Ausztria az ENSZ Közgyűlése elé vitte a kérdést,
amely két, 1960-ban és 1961-ben elfogadott határozatban
sürgette Olaszországot és Ausztriát a tárgyalások megkezdésére.
Ezzel az ENSZ Közgyűlése implicite elismerte Ausztria
azon jogát, hogy a Párizsi Békeszerződés értelmében
felelőséggel viseltessék a dél-tiroliak sorsa iránt.
A konfliktus eszkalálódása terrorista támadásokat eredményezett.
1969-ben születtek meg a dél-tiroli kisebbségnek kedvezményeket
biztosító "csomag-megállapodások" ("pacchetto").
1992 nyarán az osztrák kormány nyilatkozatott tett közzé
arról, hogy Olaszország maradéktalanul eleget tett a
megállapodásoknak. 1996-ben Ausztria és Olaszország
értesítette az ENSZ-et, hogy kölcsönösen elfogadható
megállapodás született a kérdésben. Ausztria továbbra
is ellenőrzi a "csomagok" megvalósítását és
Olaszország, a két ország között meglévő jó kapcsolatok
fényében, nem vitatja Ausztria ezen jogát.
1990-ben, a hidegháború lezárulását és a kommunista
rendszerek bukását követően a kisebbségek védelme kiemelt
kérdés lett, és még nyilvánvalóbbá vált Kelet- és Közép-Európa
országainak azon vágya, hogy meghatározó szerepet játsszanak
a határaikon kívül élő kisebbségeik védelmében.
A kérdéses években elfogadott alkotmányok közül több
is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében
az anyaállamok felelősséggel tartoznak a határaikon
kívül élő kisebbségeikért, továbbá elősegítik és erősítik
azok kapcsolatát az anyaállammal.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának (módosítva 1989-ben)
6. cikkelye például leszögezi, hogy:
- "A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain
kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal
való kapcsolatuk ápolását."
A Román Köztársaság Alkotmányának (1991) 7. cikkelye
szerint:
- "Az állam elősegíti a külföldön élő románokkal
való kapcsolatok erősítését, és ennek megfelelően cselekszik
a nemzeti, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk
megőrzése, fejlesztése és kifejezése érdekében, összhangban
a nekik otthont adó országok jogszabályaival."
A Szlovén Köztársaság Alkotmányának (1991) 5. cikkelye
értelmében többek között:
- "Szlovénia felelősséget érez a szomszédos országokban
élő őshonos szlovén nemzeti kisebbségek iránt és előmozdítja
a szülőfölddel való kapcsolatukat. (...) A nem szlovén
állampolgárságú szlovének különleges jogokat és kedvezményeket
(előjogokat) élveznek Szlovéniában. Ezen jogok és kedvezmények
(előjogok) mibenlétét és terjedelmét külön törvényben
kell szabályozni."
A Macedón Köztársaság Alkotmányának (1991) 49. cikkelye
leszögezi, hogy:
- "A Köztársaság felelőséget érez a szomszédos
országokban élő, a macedón néphez tartozó személyek
helyzete és jogai iránt (...) segíti kulturális fejlődésüket
és előmozdítja a velük való kapcsolatokat."
A Horvát Köztársaság Alkotmányának (1991) 10. cikkelye
szerint:
- "A Horvát Köztársaság különleges felelősséget
érez a horvát nemzet más országokban élő részei iránt,
és különleges védelmet biztosít számukra."
Az Ukrán Köztársaság Alkotmányának (1996) 12. cikkelye
hasonlóképpen rögzíti:
- "Ukrajna támogatja az állam határain kívül élő
ukránok nemzeti, kulturális és nyelvi szükségleteinek
megvalósulását."
A Lengyel Köztársaság Alkotmányának (1997) 6. cikkelye
szerint:
- "A Lengyel Köztársaság elősegíti a határon kívül
élő lengyeleknek a nemzeti kulturális örökséggel fennálló
kapcsolatát."
A Szlovák Köztársaság Alkotmányának (módosítva 2001-ben)
7a cikkelye szerint:
- "A Szlovák Köztársaság elősegíti a határokon
kívül élő szlovákok nemzeti öntudatának és kulturális
identitásának fejlődését, az e célok elérésére hivatott
intézményeit és a szülőföldjükkel való kapcsolatukat."
Ugyanebben az időszakban a kisebbségvédelem egyezményes
kereteken keresztül történő kezelése ismételten előtérbe
került - méghozzá igen széles körben. Németország a
határai biztosítása és a második világháborút követően
a közép- és kelet-európai országok fennhatósága alá
került német kisebbségek jogai védelme érdekében barátsági,
együttműködési és partnerségi megállapodásokat kötött
Lengyelországgal, Bulgáriával, Magyarországgal és Romániával.
Magyarország hasonló egyezményeket kötött három szomszédos
országgal: Ukrajnával, Horvátországgal és Szlovéniával.
A fenti kétoldalú egyezmények alkalmasak voltak arra,
hogy számottevően enyhítsék az anyaállamok és a lakóhely
szerinti államok közötti feszültségeket, annyira, hogy
elvezethettek kötelezettségek vállalásához kényes kérdésekben,
míg a többoldalú egyezmények csak az adott kérdések
közvetett megközelítésére alkalmasak. Mindezeken túlmenően
ezek az egyezmények lehetővé teszik az egyes nemzeti
kisebbségek egyedi jellegzetességeinek és szükségleteinek,
valamint a sajátos történelmi, politikai és társadalmi
környezetnek a közvetlen figyelembe vételét.
Ennek következtében az Európai Unió vonzó eszköznek
tartotta a kétoldalú egyezményeket Közép- és Kelet-Európa
stabilitásának szavatolására. 1993-ben az Európai Unió
elfogadott és elindított egy francia kezdeményezést
("Balladur-kezdeményezés"), amely a Stabilitási
Paktum aláírásáig vezetett. Ennek célkitűzése a "stabilitás
megteremtése a jószomszédi kapcsolatok előmozdítása
révén, beleértve a határok, kisebbségek ügyét, a regionális
együttműködést és a demokratikus intézmények megszilárdítását
együttműködési programok révén minden olyan területen,
amely hozzájárulhat a célok eléréséhez." Az 1995-ben
elfogadott és 52 ország által aláírt Stabilitási Paktum
vonatkozott Bulgáriára, a Cseh Köztársaságra, Észtországra,
Magyarországra, Lettországra, Litvániára, Lengyelországra,
Romániára és Szlovákiára, amelyek közül mindegyik ország
jelezte az Európai Unióhoz történő csatlakozási szándékát.
A fenti államokat a Stabilitási Paktum felszólította
"a jószomszédi kapcsolatok erősítésére valamennyi
területen, ideértve a nemzeti kisebbségekhez tartozó
személyek jogait". A kapcsolatok elmélyítése megkövetelte
a szuverén egyenlőség elvének hatékony alkalmazását,
a szuverenitásból eredő jogok tiszteletben tartását,
az erővel való fenyegetés és az erő alkalmazásának mellőzését,
a határok sérthetetlenségét, a viták békés rendezését,
az egymás belügyeibe való be nem avatkozást, az emberi
jogok, ideértve a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek
jogainak tiszteletben tartását, az alapvető szabadságjogok,
így a gondolat- és vallásszabadság, a népek egyenlőségének
és önrendelkezési szabadságának tiszteletben tartását,
az államok közötti együttműködését és a nemzetközi jogból
eredő kötelezettségek jóhiszemű teljesítését.
Mintegy száz már létező és új kétoldalú és regionális,
többek között a kisebbségvédelemre vonatkozó együttműködési
megállapodás vált a Stabilitási Paktum részévé.
A Stabilitási Paktumban részes államok kötelezettséget
vállaltak a Zárónyilatkozatban az EBESZ által megfogalmazott
elvek tiszteletben tartására. Amennyiben gondok merülnének
fel az egyezmények tiszteletben tartásával kapcsolatban,
úgy az EBESZ meglévő intézményeire és procedúráira hagyatkozhatnának
a konfliktus megelőzése és a viták békés rendezése érdekében.
Ezek között a procedúrák között található a Nemzeti
Kisebbsége Főbiztosával folytatandó konzultáció (A Zárónyilatkozat
15. cikkelye) éppúgy, mint az egyezmények értelmezésével
és alkalmazásával kapcsolatos vitáknak a Nemzetközi
Békéltető és Döntőbíróság elé történő utalása (a Zárónyilatkozat
16. cikkelye).
A Stabilitási Paktumhoz kapcsolódóan két további kétoldalú
egyezmény megkötésére került sor Magyarország és Szlovákia
(1995), valamint Magyarország és Románia (1996) között.
B. A kisebbségvédelem
kétoldalú megközelítése
Amint az köztudott, nincs stabilitás és béke a nemzeti
kisebbségek részére biztosított megfelelő védelem nélkül.
Ennek megfelelően valamennyi kérdéses kétoldalú egyezmény
a baráti kapcsolatokról tartalmaz az érintett kisebbségekre
vonatkozó rendelkezéseket. E kétoldalú egyezmények keretén
belül az anyaállamok igyekeznek magas fokú védelmet
kieszközölni és biztosítani a határaikon túl élő kisebbségeik
számára, míg a lakóhely szerinti állam a határaikon
belül élő kisebbségekkel szembeni egyenlő bánásmódra
és azok integrálására törekszik, így megőrizve határai
integritását.
Néhány esetben a barátsági egyezmények utalnak a már
meglévő, kimondottan a kisebbségekre vonatkozó megállapodásokra
(például a magyar-szlovén együttműködési egyezmény a
Magyar Köztársaságban élő szlovén kisebbség és a Szlovén
Köztársaságban élő magyar kisebbség számára biztosítandó
különleges jogokról szóló, 1992. november 6-án aláírt
konvenciót követi, akárcsak az Egyezmény a Magyar Köztársaság
és Ukrajna között a Jószomszédi Kapcsolatok és Együttműködés
alapjairól, amely a Magyar Köztársaság és a Ukrán Szovjet
Szocialista Köztársaság közötti, a nemzeti kisebbségek
jogai biztosítása terén történő együttműködés elveiről
szóló, 1991. május 31-én aláírt deklarációra utal.)
Más esetekben egy a kisebbségekkel foglalkozó specifikus
egyezmény időben követi a kétoldalú megállapodásokat.
Például a Magyar Köztársaság és Horvátország közötti
Baráti Kapcsolatokról és Együttműködésről szóló Egyezményt
később egészítette ki a Horvátországi magyar kisebbség
és a magyarországi horvát kisebbség védelméről szóló
konvenció (1995. április 5.). A Magyar Köztársaság és
az Orosz Föderáció közötti, a nemzeti kisebbségek jogai
biztosítása terén történő együttműködés elveiről szóló,
1992. november 11-én elfogadott deklaráció szintén időben
követi és utal a Magyar Köztársaság és az Orosz Szovjet
Szövetségi Szocialista Köztársaság közötti Baráti Kapcsolatokról
és Együttműködésről szóló 1991. december 6-i Egyezményre.
Ezek az egyezmények és konvenciók rendszerint kölcsönös
kötelezettség-vállalást tartalmaznak a nemzeti kisebbségekkel
kapcsolatos nemzetközi normák és elvek tiszteletben
tartására. Nem egy esetben kötelező erővel egyébként
nem bíró jogi rendelkezéseket is tartalmaznak, mint
például az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201
(1993) számú ajánlása és az EBEÉ koppenhágai nyilatkozata
(1990), ami által ezek a rendelkezések is kötelező érvényűvé
válnak az adott országok közötti kapcsolatokban.
A kérdéses egyezmények tartalmának részletes összehasonlító
elemzése messze túlmutat e Jelentés célkitűzésén. Éppen
ezért itt elég rámutatni arra, hogy a kérdéses egyezmények
egyfajta "klasszikus" alapjogokat biztosítanak
(az identitásválasztás joga, nyelvi, kulturális és oktatási
jogok, a médiák használatával kapcsolatos jogok, szólás-
és gyülekezési szabadság, vallásszabadság, a döntéshozatali
folyamatban való részvétel joga). Néha, bár ez ritkábban
fordul elő, az egyezmények jogokat fogalmaznak meg a
határ menti kapcsolatokkal és az építészeti örökség
védelmével összefüggésben. Némely egyezmény kollektív
jogokat, vagy bizonyos fokú autonómiát biztosít, míg
némely egyezmény elsősorban a kisebbségekhez tartozó
személyeknek a lakóhely szerinti állammal szemben fennálló
kötelezettségeire helyezi a hangsúlyt.
Ezek az egyezmények többé-kevésbé keretegyezmények:
a gyakorlatba való átültetésükhöz külön jogszabályokra,
vagy adott kérdésekre vonatkozó kormányközi megállapodásokra
van szükség.
Az egyezmények alkalmazása két eltérő kérdést vet fel:
egyrészt a szerződő feleknek tiszteletben kell tartaniuk
a kölcsönösen vállalt kötelezettségeiket, másrészt kétoldalú
tárgyalásokat kell folytatniuk az egyezmények tárgyául
szolgáló kérdésekről azzal a szándékkal, hogy további,
vagy más kötelezettségeket vállalhassanak. Az egyezmények
hatékony és helyes alkalmazására ugyanakkor általában
nem vonatkozik semmiféle jogi szabályozás: tény, hogy
a fenti egyezmények egyike sem határoz meg bírósági,
vagy jogi ellenőrző mechanizmusokat. Az alkalmazással
összefüggő kérdéseket inkább kormányközi vegyes bizottságokra
bízzák (a kisebbségek képviselői rendszerint ott vannak
a kormányzati küldöttségekben, de nem rendelkeznek vétójoggal).
E bizottságok összehívására rendszeres időközönként,
vagy szükség szerint kerül sor és általában felhatalmazásuk
van arra, hogy javaslatot tegyenek kormányuknak az egyezmények
végrehajtásával, vagy akár a módosításával kapcsolatban.
Nincsenek meghatározott szankciók arra az esetre, ha
valamely szerződő fél nem teljesítené az egyezményt.
Mivel ezen egyezmények többsége a Stabilitási Paktum
részévé vált, bármely állam kérhetné a Nemzetközi Békéltető
és Döntőbíróságtól valamely vitás kérdés megoldását,
vagy valamely szóban forgó kétoldalú egyezmény rendelkezésének
értelmezését. A gyakorlatban azonban erre sosem került
sor. Továbbá, az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosának
segítsége is igénybe vehető a Stabilitási Paktum Zárónyilatkozata
15. cikkelyének értelmében, de erre sem volt eddig példa.
A fentieken túlmenően, amennyire a kérdéses egyezmények
megtestesítik a Keretegyezmény rendelkezéseit, az egyezmények
alkalmazása, ha csak indirekten is, de az illetékes
tanácsadó bizottság, illetve az Európa Tanács Miniszteri
Tanácsának hatáskörébe tartozik. Ha csak áttételesen
is, de az államok valóban rendelkezésre bocsátottak
ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos részletes információkat
a jelentéseikben.
Ami az államokon belüli jogorvoslati lehetőségeket
illeti, azokban az államokban, amelyekben az alkotmány
rendelkezései lehetővé teszik a (nemzetközi) egyezmények
rendelkezéseinek közvetlen alkalmazását (a hazai jogrendbe
történő átültetés nélkül), még nem éltek azzal az elméleti
lehetőséggel, hogy hazai bíróság elé vigyék egy automatikusan
alkalmazást nyerő egyezmény megsértésének ügyét (és
kicsi a valószínűsége annak, hogy erre a későbbiekben
sor kerül, elsősorban a jogalkalmazók e lehetőséggel
kapcsolatos tájékozatlansága miatt).
Ebből következik, hogy a dolgok mai állása szerint
ha valamelyik szerződő fél elzárkózik az egyezmény alkalmazásával
kapcsolatos kétoldalú tárgyalásoktól, úgy csak másik
szerződő fél, vagy a nemzetközi közösség politikai nyomásgyakorlása
veheti rá erre.
A tárgyalásoktól való elzárkózás nem csak az egyezményben
vállalt, a kérdéses egyezmény alkalmazásához szükséges
intézkedésekről szóló tárgyalásokra vonatkozó konkrét
kötelezettséggel (a pacta sunt servanda elvével) lenne
ellentétes, hanem a nemzetközi jog azon általános elvével
is, amely szerint "az egymással fennálló kapcsolataikban
az államoknak a jószomszédi viszony elve és szabályai
szerint kell eljárniuk, amelyeknek meg kell határozniuk
cselekedeteiket a nemzetközi kapcsolatokban, különösen
a helyi és regionális viszonyok között".
C. A nemzeti kisebbségek
védelmével kapcsolatos hazai szabályozás: elemzés
A kétoldalú egyezményeken és az azokat a gyakorlatba
átültető hazai jogszabályokon és egyéb szabályokon túlmenően
számos európai állam külön jogszabályokat vagy rendelkezéseket
alkotott, amelyek különleges kedvezményeket, így kedvezményes
elbánást biztosítanak a határaikon túl élő kisebbségeikhez
tartozó személyek számára.
Az alábbi törvényeket érdemes megjegyezni a kérdéssel
kapcsolatban:
- A dél-tiroli és osztrák állampolgárok egyes igazgatási
kérdésekben való egyenlőségéről szóló törvény, 1979.
január 25. (Ausztria) (a továbbiakban: "az osztrák
törvény", vagy OT).
- A külhoni szlovákokról és egyes törvények módosításáról,
kiegészítéséről szóló, 1997. február 14-i, 70. számú
törvény (Szlovákia) (a továbbiakban: "a szlovák
törvény", vagy SZT)
- A világ bármely részén élő románoknak biztosított
támogatásról szóló törvény, 1998. július 15., (Románia)
(a továbbiakban: "a román törvény", vagy
RT)
- Az Orosz Föderációnak a külföldön élő honfitársakkal
kapcsolatos hivatalos politikájáról szóló szövetségi
törvény, 1999. március, (Orosz Föderáció) (a továbbiakban:
"az orosz törvény", vagy OT)
- A Bolgár Köztársaság határain kívül élő bolgárokról
szóló törvény, 2000. április 11., (Bulgária) (a továbbiakban:
"a bolgár törvény", vagy BT)
- A szlovéniai és horvátországi olasz kisebbség kedvezményeiről
szóló 2001. március 21-i 73. Törvény (a Friuli-Venezia
Giulia régió, Belluno tartomány és a vele szomszédos
területek gazdasági tevékenységének és nemzetközi
együttműködésének fejlesztéséről szóló 1991. január
9-i 19. jogszabály 14. cikkelyének 2. §-ának hatályát
meghosszabbító rendelkezés.) (Olaszország) (a továbbiakban:
"az olasz törvény", vagy az OLT)
- A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény,
2001. június 19. (2002. január 1-én válik hatályossá)
(Magyarország) (a továbbiakban: "a magyar törvény",
vagy MT).
Ugyancsak említést érdemelnek az alábbi jogszabályok:
- A Szlovén Parlament határozata a szomszédos országokban
élő szlovén kisebbségek helyzetéről és a Szlovén Köztársaság
állami és egyéb szerveinek velük kapcsolatos teendőiről
(1996. június 27.)
- A Belügyminiszter, a Védelmi Miniszter, a Külügyminiszter,
a Munkaügyi Miniszter és a Közrendészeti Miniszter
4000/3/10e számú, 1998. április 15-29-i közös miniszteri
határozata a görög származású albán állampolgárságú
személyek részére kiállítandó különleges személyi
igazolvány feltételeiről, érvényességéről és eljárási
rendjéről (Görögország) (a továbbiakban: "a görög
miniszteri határozat", vagy GMH)
A jogszabályok személyi
hatálya
A román és az olasz törvény a határaikon kívül élő "közösségeik"
és "kisebbségeik" említésére szorítkozik.
A többi vizsgált törvény ezzel szemben részletesen meghatározza
azokat a kritériumokat, amelyeknek az egyénnek eleget
kell tennie annak érdekében, hogy a törvény rá is alkalmazható
legyen. Ezek a kritériumok az alábbiak:
Külföldi állampolgárság
Ez a kritérium e törvények ugyan azon gondolatmenetéből
ered és ennek következtében valamennyi vizsgált jogszabályban
megtalálható (az orosz törvény részleges kivételével).
Nincs minden esetben egyértelműen meghatározva (lásd
a már említett román és olasz törvényeket, a bolgár
törvény nem említi ezt mint kritériumot a 2. cikkelyben,
de a második fejezetben már igen.) A magyar törvény
leszögezi, hogy a magyar állampolgárságot nem önkéntes
lemondás következtében kellett elveszíteni a múltban
ahhoz, hogy az egyén a törvény hatálya alá essen.
Meghatározott nemzetiséghez
tartozás
Míg az olasz és román törvény nem tartalmaz egyértelmű
kritériumokat a nemzetiségre vonatkozóan, a többi vizsgált
törvény, ha eltérő mértékben is, de igen.
A szlovák törvény értelmében a szlovák "nemzeti
származás" akár "három generációval korábbi
közvetlen előd" esetében is fennáll (SZT 2. cikkely
3. §). A bolgár törvény értelmében legalább egy bolgár
származású felmenővel kell rendelkezni (BT 2. cikkely).
A magyar törvény szerint magyar "nemzetiségű"
az, aki annak vallja magát (MT 1. cikkely). Az oroszok
esetében honfitársak azok, akik "azonos nyelven,
vallásban, kultúrában, hagyományokban és szokásokban
osztoznak, továbbá ezek közvetlen leszármazottai"
(OT 1. cikkely).
A nemzetiséghez tartozás igazolására a szlovák törvény
egy "igazoló okiratot" tesz szükségessé, amely
lehet születési anyakönyvi kivonat, keresztlevél, a
nyilvántartási hivatal ilyen értelmű nyilatkozata, "nemzetiséget
bizonyító okirat", vagy állandó tartózkodási engedély,
ezek hiányában külföldön lévő szlovák honfitársi szervezet
írásos tanúsítványa, vagy két szlovák kivándorolt társának
nyilatkozata szükséges (SZT 2. cikkely 4. §). A bolgár
törvény értelmében az igazolást külföldi hatóságnak,
a külföldön élő bolgárok egyesületének, vagy a bolgár
ortodox egyháznak kell kiállítania, ezek hiányában a
bolgár származást bírói úton is igazolni lehet (BT 3.
cikkely). Az egyén "szabad akaratán kívül"
az orosz törvény a korábbi szovjet, vagy orosz állampolgárságot,
vagy az Oroszország/SZU/OSZSZSZK területén való tartózkodást,
vagy kivándoroltaktól való közvetlen származást tanúsító
"igazoló okiratokat" ír elő (ORT 4. cikkely).
A magyar származás igazolása összetettebb folyamat.
Míg a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
1. cikkelyének 1. §-a úgy értelmezhető, hogy a magyar
igazolványért folyamodó nyilatkozata elégséges, úgy
tűnik, hogy a szomszédos országokban a magyar nemzeti
közösségeket képviselő szervezeteknek vizsgálniuk kell
a kérvényező magyar származását az előírt ajánlás kiállítása
- vagy megtagadása - előtt. Ugyanakkor a törvény nem
részletezi azt, hogy a kérdéses szervezetek milyen kritériumokat
alkalmaznak ennek során.
Külföldön való tartós tartózkodás
A bolgár és az orosz törvény előírásai értelmében az
érintett személynek egy idegen állam területén kell
állandó lakhellyel rendelkeznie (a kérdéses törvények
2. illetve 1. cikkelyei). Hasonlóan rendelkezik a román
törvény is (1. cikkely). A szomszédos országokban élő
magyarokról szóló törvény értelmében csak a valamely
szomszédos országban (kivétel ez alól Ausztria) élők
jogosultak a kérdéses kedvezmények igénybe vételére
(1. cikkely 1. §). Az olasz törvény kizárólag a horvátországi
és szlovéniai olasz kisebbségre vonatkozik.
Az anyaállami állandó tartózkodási
engedély hiánya
Ezt a követelményt a szomszédos országokban élő magyarokról
szóló törvény tartalmazza (1. cikkely 1. §). Tény, hogy
a magyarországi állandó tartózkodási engedély megszerzése
alapul szolgál a "Magyar Igazolvány" visszavonásához
(21. cikkely 3 (b) §). Ezzel szemben a szlovák törvény
arra ösztönzi a külhoni szlovákokat, hogy állandó szlovákiai
tartózkodási engedélyért folyamodjanak (SZT 5. cikkely
3. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben
három éves tartózkodási engedély is (GMH 3. cikkely).
Nyelvtudás
A szlovák törvény értelmében a "kivándoroltnak"
legalább passzív szlovák nyelvismerettel kell rendelkeznie,
amit tevékenységének eredményeivel, a tartózkodási helye
szerint illetékes szlovák szervezet írásos igazolásával,
vagy legalább két szlovák kivándorolt nyilatkozatával
tanúsíthat (SZT 2. cikkely 6. és 7. §-ok).
Kulturális öntudat
A szlovák törvény feltételezi a szlovák kultúra alapszintű
ismeretét, amit a nyelvismerettel azonos módon igazolható
(lásd fent). A bolgár törvény "bolgár nemzeti öntudatot"
vár el (BT 2. cikkely).
Házastársak és kiskorú gyermekek
A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
értelmében a kérelmezővel együtt élő házastárs és kiskorú
gyermekek jogosultak a törvény biztosította kedvezmények
és támogatások igénybe vételére (1. cikkely 2. §). A
görög miniszteri határozat kiterjeszti a görög származású
albán állampolgárok számára biztosított kedvezményeket
azok házastársára és leszármazottaira, amennyiben hitelt
érdemlően, hivatalos dokumentumokkal tudják bizonyítani
a vérségi kapcsolatot (GMH 1. cikkely 2. §). A szlovák
törvény biztosította kedvezmények vonatkoznak a kivándoroltak
15 évnél fiatalabb és a Külhonii Igazolványában feltüntetett
gyermekeire egyaránt (SZT 4. cikkely 1. §).
A törvény biztosította kedvezményekre
való jogosultságot tanúsító okirat
A magyar, a szlovák és az orosz törvény a meghatározott
kedvezményekre való jogosultságot adott okiratok birtoklásától
teszi függővé. Így rendelkezik a görög miniszteri rendelet
is.
A szóban forgó okiratok jellege nem minden esetben
azonos.
A görög szabályozás értelmében ennek ez okiratnak a
megnevezése (a tulajdonos fényképét és ujjlenyomatát
tartalmazó) személyi igazolvány, amely érvényességi
ideje három év (meghosszabbítható). Ez az igazolvány
tartózkodási és munkavállalási engedély is egyben (lásd
a görög Közrendészeti Minisztérium vonatkozó nyilatkozatát
és körjegyzékét).
A szlovák "Külhoni Igazolvány", amelyet meghatározatlan
időre adnak ki, tartalmazza a tulajdonos személyi adatait,
állandó lakhelyének címét (a kiskorú gyermekek adatait
szintén fel lehet tüntetni az érintett személy kérésére
amennyiben az összeegyeztethető a hatályos nemzetközi
egyezményekkel). Ez az igazolvány önmagában nem tekinthető
személyi igazolványnak, ugyanis csak a lakóhely szerinti
állam által kiállított egyéb, a személyazonosság igazolására
alkalmas igazolvánnyal együtt érvényes (SZT 4. cikkely
2. §). Az igazolvány tulajdonosa azonban bebocsátást
nyer Szlovákiába írásos meghívás, vízum, vagy tartózkodási
engedély nélkül is.
A "Magyar Igazolvány" - amely öt évig, vagy
a tulajdonos 18. életévének eléréséig, illetve 60 év
feletti személy esetében határozatlan ideig érvényes
- tartalmazza a tulajdonos fényképét és valamennyi személyi
adatát (21. cikkely 5. §).
Az orosz törvény értelmében a "honfitársakhoz"
való tartozást - az orosz, vagy kettős állampolgárok
számára kiadott útlevélen kívül - az Orosz Föderáció
diplomáciai, vagy konzuli képviseletei, illetve illetékes
szervei által kiállított igazolással is tanúsítani lehet
(ORT 3. cikkely). A tulajdonos fénylépét nem tartalmazó
igazolvány nem szolgál személyi igazolványként.
Ami a kérdéses igazolványok kiállításával kapcsolatos
eljárást illeti, az igazolványokat az anyaállam hatóságai
adják ki: "egy, a magyar kormány által erre a célra
kijelölt központi közigazgatási szerv" (19. cikkely
2. §); a Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma (SZT
3. cikkely 1. §); az "illetékes hatóságok",
vagy külföldön lévő orosz diplomáciai, konzuli képviseletek
(ORT 3. cikkely); a külföldiekért felelős rendőrkapitányság
(GMH 1. cikkely).
A lakóhely szerinti állam területén működő anyaállami
konzulátusoknak és nagykövetségeknek is lehet szerepe
az eljárásban. A szlovák törvény 1. cikkelye értelmében
a Külhonii Igazolványt a szlovák missziókon és konzulátusokon
is lehet kérvényezni, amelyek megküldik a kérelmeket
az ügyben döntő Külügyminisztériumnak. Az orosz diplomáciai
és konzuli képviseletek kiadhatnak orosz származást
tanúsító igazolást (ORT 3. cikkely). A görög konzuli
hatóságoknak nincs és nem is lehet szerepük a folyamatban,
mivel hogy a különleges görög személyi igazolvány csak
a görög területen tartózkodóknak adható ki (GMH 1. cikkely
1. §).
A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
nem ruház semmilyen feladatot a magyar konzulátusokra
és missziókra, de érdemi szerepet ad a külföldön élő
magyarok szervezeteinek a folyamatban. A Magyar Igazolványt
ténylegesen a magyar hatóságok állítják ki, amennyiben
a kérelmező rendelkezik az ilyen, a kérelmező magyar
nemzethez való tartozásáról szóló nyilatkozatának ellenőrzését
és aláírása hitelesítését elvégző, valamint többek között
a fényképét és személyi adatait is továbbító szervezetek
valamelyikének ajánlásával (20. cikkely 1. §). A szóban
forgó ajánlás hiányában a Magyar Igazolvány kiállítására
nincs lehetőség, és nincsenek az ajánlás kiadását megtagadó
szervezet döntésével szembeni jogorvoslati lehetőségek
sem. Amint arra már az előbbiekben is utaltunk, az ajánló
szervezetek által követendő kritériumok nem világosak.
Ez előbbiektől lényegesen eltérő szerep hárul az ilyen
szervezetekre a szlovák törvény értelmében. A törvény
2. cikkely 5. §-a értelmében ezek a szervezetek tanúsíthatják
az egyén szlovák kisebbséghez való tartozását, amennyiben
az nem rendelkezik a 2. cikkely 4. §-ban meghatározott
hivatalos dokumentumokkal. Ezzel kapcsolatban fontos
arra emlékezni, hogy a szlovák törvény egyértelmű kritériumot
fogalmaz meg a szlovák származás megállapítására. A
bolgár törvény (3. cikkely) ugyancsak lehetővé teszi,
hogy az egyén a külföldön élő bolgárok valamely szervezete
által kiadott igazolással tanúsítsa bolgár származását,
és rögzíti azt is, hogy mi szorul bizonyításra (azaz
legyen legalább egy bolgár nemzetiségű felmenő ági rokona).
A kedvezmények jellege
Oktatási és kulturális kedvezmények
Az e téren biztosított kedvezmények rendszerint: az
anyaállam oktatási intézményeire szóló hallgatói ösztöndíjak;
kulturális és oktatási intézmények (múzeumok, könyvtárak
és archívumok) csökkentett díj melletti, vagy ingyenes
igénybevétele; támogatás a lakóhely szerinti államban
az anyaállam nyelvén tanító oktatási intézményeknek
(SZT 6. cikkely 1. §; ORT 17. cikkely, BT 9. és 10.
cikkely; BT 7. cikkely; a szomszédos országokban élő
magyarokról szóló törvény 4. és 9-14. cikkelyei), a
diplomák kölcsönös elismerése (lásd a tárgyban Ausztria
és Olaszország között köttetett számos egyezményt),
egyetemi posztokhoz való hozzáférés biztosítása (OT
2. cikkely és 4. cikkely 2. §).
A fentieken túlmenően a szomszédos országokban élő
magyarokról szóló törvény 10. cikkelyének 1. §-a rendelkezéseket
tartalmaz a határokon túl élő kisebbséghez tartozó,
a lakóhely szerinti államban bármilyen területen felsőfokú
tanulmányokat folytató hallgatóknak adható ösztöndíjakról,
függetlenül a tanulmányok oktatási nyelvétől és tartalmától.
A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
18. cikkelye rögzíti azokat az eseteket, amelyekben
Magyarország támogatást adhat a magyarok külföldön működő,
a magyar kultúra, irodalom és kulturális örökség átörökítését
és megőrzését végző szervezeteinek.
Társadalombiztosítási ellátás
és egészségügyi szolgáltatás
A szomszédok országokban élő magyarokról szóló törvény
7. cikkelye értelmében a Magyar Igazolvánnyal rendelkező
munkavállalók egészség- és társadalombiztosítási járulékot
fizethetnek. A kétoldalú társadalombiztosítási egyezmények
értelmében pedig az ilyen munkavállalók azonnali orvosi
ellátásra jogosultak. A román törvény 2. cikkelye utal
annak lehetőségére, hogy a román közösséghez tartozó
személyek egyéni segítséget kaphassanak különleges egészségügyi
esetekben. A külföldön élő szlovákok kérelmezhetik a
társadalombiztosítási járulékfizetés alóli mentesítésüket
külföldön amennyiben megfelelnek a vonatkozó törvény
biztosította jogok szlovákiai igénybevételéhez előírt
feltételeknek (6. cikkely 1 (d) §).
Utazási kedvezmények
E kedvezmények körébe tartoznak az anyaállamba, vagy
annak területén utazók számára megállapított külön díjszabások
(a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
8. cikkelye; a szlovák törvény 6. cikkelyének 3. §-a
külön díjszabásról rendelkezik a nyugalmazott, rokkant
és idős kivándoroltak részére is).
Munkavállalási engedélyek
A szlovák törvény értelmében a szlovák Külhoni Igazolvánnyal
rendelkező álláskeresőknek nem kell munkavállalási,
vagy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodniuk
(6 (b) cikkely). A szomszédos országokban élő magyarokról
szóló törvény szerint kivételes esetekben három hónapot
meg nem haladó érvényességű munkavállalási engedély
adható a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi állampolgárságú
személynek a munkaerő piaci helyzet előzetes vizsgálata
nélkül (15. cikkely), továbbá az ilyen személyek kérhetik
a munkavállalás jogi feltételei teljesítésével összefüggésben
felmerült költségeik megtérítését (16. cikkely).
Mentesítés a vízum-kötelezettség
alól
A szlovák törvény értelmében a Külhoni Igazolvánnyal
rendelkező, Szlovákia területére belépni szándékozó
személyeknek nem kell vízummal, vagy meghívólevéllel
rendelkezniük amennyiben az összeegyeztethető a hatályos
nemzetközi egyezményekkel (5. cikkely 1. §). Az osztrák
törvény 5. cikkelye értelmében a törvény által meghatározott
dél-tiroliaknak nincs szükségük vízumra az Ausztriában
való tartózkodáshoz.
Felmentés a tartózkodási engedély
megszerzése alól és a tartózkodással összefüggésben
felmerül költségek megtérítése, illetve a költségek
alól való mentesítés
A szlovák kivándoroltak hosszú időre nyernek bebocsátást
Szlovákia területére a Külhonii Igazolvány alapján (5.
cikkely 1. §). A görög különleges személyi igazolvány
egyben tartózkodási engedély is annak az érvényességéig
(három év, amely meghosszabbítható) (GMH 1. és 3. cikkelyei).
A bolgárok a tartózkodásukkal, vagy bolgár földön
történő letelepedésükkel kapcsolatban külön költségek
elszámolására jogosultak (6. cikkely 2. §). A román
törvény lehetővé teszi a Romániában tanulmányokat folytatni
szándékozó hallgatóknak, hogy ingyen szállást kaphassanak
a diákszállókban a romániai tartózkodásuk időtartamára
(a kormány egyéb támogatási formákat is biztosíthat)
( 9. cikkely).
Tulajdonszerzés
A szlovák törvény 6. cikkelyének 2. §-a értelmében a
kivándoroltak birtokolhatnak és vásárolhatnak ingatlant
(Szlovákiában). A bolgár törvény szerint a nemzeti kisebbséghez
tartozó külföldiek részt vehetnek a privatizációban,
visszaszerezhetik tulajdonukat és örökölhetnek ingatlant
(8. cikkely).
Állampolgárság megszerzése
Az orosz törvény (11. cikkelye) értelmében a "honfitársak"
egyszerű kérelmükre azonnal orosz állampolgárságot szerezhetnek.
A szlovák törvény 6. cikkelyének 1 (c) §-a) értelmében
a "kivándoroltak" kérvényezhetik a szlovák
állampolgárságot, amennyiben kiemelkedő személyiségekről
van szó.
A jogszabályok területi hatálya
A nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek rendszerint
az anyaállam területén vehetik igénybe a vonatkozó törvények
biztosította kedvezményeket.
A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény
értelmében egyes kedvezmények a lakóhely szerinti államban
is igénybe vehetők (lásd 10. cikkely a lakóhely szerinti
államban magyar nyelven oktató közoktatási, vagy "bármely
felsőfokú oktatási intézményben" tanulmányokat
folytató hallgatók számára biztosított kedvezményekről;
12. cikkely a külföldön élő magyar tanárok kedvezményeiről;
13. cikkely a kapcsolódó tanszékeken folytatott tanulmányokról;
14. cikkely a "Szülőföldön nyújtható oktatási támogatásról";
18. cikkely a "Határon túli szervezetek támogatásáról").
D. Értékelés
a nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket nyújtó,
anyaállami belső jogszabályoknak az európai normákkal,
valamint a nemzetközi jog normáival és elveivel való
összeegyeztethetőségéről
A nemzeti kisebbségek megfelelő és hatékony védelme,
mint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmének
egyik aspektusa, továbbá az európai stabilitás, demokrácia,
biztonság és béke előmozdításában betöltött kiemelkedő
fontossága számos esetben megerősítésre és hangsúlyozásra
került. A vonatkozó nemzetközi egyezmények maradéktalan
teljesítése - elsősorban a Nemzeti Kisebbségek Védelméről
szóló Keretegyezmény, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek
Kartája, továbbá, bár kevésbé specifikusan, az Emberi
Jogok Európai Konvenciója - az Európa Tanács valamennyi
tagállama számára prioritássá vált.
Ennek ellenére a kisebbségvédelem előtérbe kerülő
új és eredeti formái, különösen az anyaállamok által
alkalmazottak, kedvező trendet képviselnek, amennyiben
hozzá tudnak járulni a kisebbségvédelem céljainak eléréséhez.
A kétoldalú barátsági együttműködési és kisebbségvédelmi
egyezmények megkötésének gyakorlata máris élvezi a nemzetközi
közösség ösztönzését és támogatását, de egyben alapos
vizsgálódását is.
Az utóbbi idők azon fejleménye, hogy az anyaállamok
belső jogszabályok és egyéb szabályok révén különleges
jogokat biztosítanak nemzeti kisebbségeiknek, egészen
az utóbbi időkig nem keltett fel a figyelmet és minimális,
vagy semmilyen érdeklődést sem váltott ki a nemzetközi
közösségből. Eddig nem történtek kísérletek a szóban
forgó jogszabályok és egyéb szabályok felülvizsgálatára
és koordinálására. Ennek ellenére a szomszédos országokban
élő magyarokról szóló törvény elfogadását övező kampány
azt mutatja, hogy szükség van az ilyen jogszabályok
és egyéb szabályok, valamint a nemzetközi jog és a kisebbségvédelemmel
kapcsolatos európai normák közötti kompatibilitás vizsgálatára.
A Bizottság véleménye szerint az államoknak lehetősége
van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti
kisebbségeik védelme érdekében, függetlenül attól, hogy
azok a szomszédos országokban, vagy máshol élnek; ez
az alábbi elvek tiszteletben tartásától függ: (a) az
államok területi szuverenitása; (b) pacta sund servanda
(kötelezettségek jóhiszemű teljesítése); (c) baráti
kapcsolatok az államok között; (d) az emberi jogok és
alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása, különösen
a (negatív) diszkrimináció tilalma.
a. Az államok területi szuverenitásának
elve
Az államok kizárólagos szuverenitással, ennél fogva
joghatósággal rendelkeznek a nemzeti területük felett.
Ez az elméletben azt jelenti, hogy joghatósággal rendelkeznek
valamennyi, a területükön tartózkodó személy, ott található
ingatlan és ott folytatott tevékenység vonatkozásában,
akárcsak a belső vizeken, a felségvizeken és a területük
feletti légtérben. Egyetlen más állam, vagy nemzetközi
szervezet sem gyakorolhat joghatóságot egy másik állam
területén az érintett állam beleegyezése nélkül. A nemzetközi
közjog azonban különleges felhatalmazást ad az államoknak
nagykövetségi épületeik, hajóik és állampolgáraik tekintetében.
A törvényhozói, adminisztratív (és bírói) cselekedetek
mind ennek a szuverén joghatóságnak a kifejeződései:
ezen intézkedések természetes címzettjei az adott ország
lakossága és az alkalmazás természetes helye az adott
állam nemzeti területe.
Ezzel összefüggésben vetődik fel az első kérdés: lehet-e
a területen kívüli hatállyal rendelkező jogszabályok
elfogadásának puszta tényét per se a másik érintett
állam, vagy államok belügyeibe való beavatkozásnak és
ebből adódóan az államok területi szuverenitása elvének
megsértéseként értékelni?
A mindenre kiterjedő válasz megadása érdekében különbséget
kell tenni - a területen kívüliség tartalma tekintetében
- egy adott állam jogszabálya által egy másik államnak
az utóbbi állam területén, vagy azon kívül tartózkodó
állampolgárára gyakorolt hatása és az államhatalomnak
az államhatárokon kívül történő gyakorlása között.
i. Az állam külföldi állampolgárokra
vonatkozó jogszabályainak hatása
A Bizottság megítélése szerint az a puszta tény, hogy
egy adott jogszabály címzettjei külföldi állampolgárok,
nem jelenti a területi szuverenitás elvének megsértését.
Valóban számos példa van olyan törvénykezési gyakorlatra,
amely a külföldi állampolgárságot, nem egy adott országét,
hanem általánosságban véve, "összekötő kapocsként"
kezeli (ilyenek például a nemzetközi magánjognak az
állam büntető joghatóságára vonatkozó rendelkezései).
Ezek mind összhangban vannak a nemzetközi jog alapelveivel.
Az államok legitim módon hozhatnak olyan jogszabályokat
és egyéb szabályokat, amelyeknek alanyai külföldi állampolgárok,
ameddig az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok csak
az ország határain belüli érvényesülnek. Például az
államok egyoldalúan dönthetnek úgy, hogy meghatározott
számú ösztöndíjat adnak az arra érdemes, az ösztöndíjakat
adó állam egyetemein tovább tanulni kívánó külföldi
hallgatóknak.
Abban az esetben, amikor egy jogszabály kimondottan
más államokban élő külföldi állampolgárokra irányul,
a jogszabály legitimitása már nem olyan egyértelmű.
Valójában em várható el, hogy az érintett egyén állampolgárság
szerinti országának ne legyen véleménye a kérdésről.
Néhány területen, így az oktatás és kultúra terén,
bizonyos nyilvánvaló kulturális célokat követő, az államok
által alkalmazott gyakorlatok alakultak ki az idők folyamán.
A baráti kapcsolatokat ápoló országok között többnyire
elfogadott, hogy az egyes államok ösztöndíjakat ítélnek
oda nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi hallgatóknak,
hogy azok az anyaállam nyelvén tanulhassanak külföldi
oktatási intézményekben. Ezeket az oktatási intézményeket
másfelől gyakran az anyaállam finanszírozza. Szintén
elfogadott az, hogy az államok külföldi hallgatóknak
- nemzeti hovatartozásuktól függetlenül - biztosított
ösztönzők révén elősegítik az adományozó állam nyelvének
és kultúrájának tanulmányozását.
Ha létezik nemzetközi szokásjog a fent felsorolt területeken,
úgy az állampolgárság szerinti ország egyetértése feltételezhető
és az anyaállamok ennek fényében egyoldalú adminisztratív
és törvényhozási intézkedéseket hozhatnak. Továbbá,
ha az anyaállam egyoldalú intézkedéseket tesz az adott
lakóhely szerinti államban élő nemzeti kisebbségével
való kedvezményes bánásmód érdekében, az utóbbi állam
később feltételezheti, hogy az anyaállam egyetért hasonló
intézkedések megtételével az állampolgárai vonatkozásában.
Az egyezmények, vagy a nemzetközi szokásjog által le
nem fedett területeken ezzel szemben az anyaállam intézkedései
által érintett lakóhely szerinti állam egyetértésének
explicitnek kell lennie. Példának okáért, ha egy állam
egyoldalúan úgy dönt, hogy ösztöndíjakat ad a határain
túl élő kisebbségéhez tartozók számára függetlenül az
ilyen személyek tanulmányai és az anyaállam közötti
kapcsolatoktól, azt az érintett lakóhely szerinti állam
belügyeibe (például oktatási politikájába) való beavatkozásként
lehet értékelni.
ii. Az államhatalom nemzeti
határokon kívüli gyakorlása
Ezzel ellentétes megengedő szabály hiányában - amely
lehet nemzetközi szokásjog vagy egyezmény - egyetlen
állam sem gyakorolhatja hatalmát semmilyen formában
más államok területén.
Az államok által más országokban bejegyzett nem kormányzati
egyesületeknek biztosított adminisztratív, kvázi-hivatalos
kompetenciák az államhatalom indirekt megnyilvánulásának
formái: mint ilyenek, nem megengedettek, hacsak erre
külön engedély nincs.
Az ilyen kompetenciák biztosítása különösen problematikus
azokban az esetekben, amikor a lakóhely szerinti állam
joga a kérdéses kompetenciákat nem ismeri el és nem
is szabályozza. Ilyen esetekben a szóban forgó kompetenciák
gyakorlása során az egyesületek felett nem lenne hatékony
jogi kontrol: a lakóhely szerinti állam hatóságainak
fennállna ugyan a joghatósága, de nem találnának alapot
a cselekvéshez amiatt a fentebb már említett ok miatt,
hogy nincsenek azokkal kapcsolatos rendelkezések a jogrendben.
Az anyaállamok pedig, annak ellenére, hogy megteremtették
a kérdéses jogszabályok meghozatalához szükséges alapokat,
nem rendelkeznének a másik államban joghatósággal, tekintve,
hogy az egyesületek külföldön lettek bejegyezve és ott
fejtik ki tevékenységüket. Ez hatványozottan igaz akkor,
amikor a kérdéses kompetenciák gyakorlásának feltételei
és határai nem lettek egyértelműen rögzítve a kompetenciák
forrásául szolgáló jogszabályban.
A Bizottság véleménye szerint, ha az anyaállam bármilyen
tanúsítványt kér in situ, akkor a természetes közreműködők
a konzuli hatóságok lehetnének: ezek, összhangban a
nemzetközi joggal, megfelelő felhatalmazással rendelkeznek
a lakóhely szerinti állam részéről annak érdekében,
hogy a fogadó állam területén hivatalos cselekményeket
foganatosíthassanak. Ezeknek a hivatalos cselekményeknek
közönséges cselekményeknek kell lenniük, és a konzulátusokra
nem szabad olyan feladatokat bízni, amelyek túlmennének
az általánosan elfogadott és engedélyezett gyakorlaton.
Ez utóbbi tekintetében és utalva a számos vizsgált
jogszabályban megfogalmazott követelményre, hogy a nemzeti
kisebbségek számára biztosított kedvezmények igénybevételében
érdekelt külföldiek nemzeti származását igazoló okiratokat
kell beszerezni, a Bizottság úgy véli, hogy kívánatos
(bár a nemzetközi jog nem rendelkezik erről), hogy a
vonatkozó jogszabály pontosan határozza meg a nemzetiségi
háttér értékelése során követendő kritériumokat. Ez
megakadályozná, hogy a konzulátusok diszkrecionális
és - formális és lényegi bírói felülvizsgálati lehetőség
hiányában - várhatóan önkényessé váló kompetenciákat
kapjanak. E tekintetben a Bizottság, mutatis mutandis,
utalni szeretne a Keretegyezményre, amely amellett,
hogy rögzíti az egyén szabad döntésének elvét a valamely
kisebbséghez való tartozást illetően, nem akadályozza
meg az államokat abban, hogy bizonyos kritériumok teljesítésétől
tegyék függővé az adott kisebbséghez tartozó személyek
számára biztosított kedvezmények igénybevételét. Más
szóval, az egyén személyes választása szükséges elem,
de nem elégséges a meghatározott kedvezmények igénybevételéhez
való jogosultság fennállásához.
Hasonló megfontolások vonatkoznak a nemzeti kisebbségek
határon túli szervezeteire is. A Bizottság nézete szerint
az ilyen szervezeteknek lehet szerepük abban az esetben,
ha az az anyaállam által kért pontos, jogszabályokban
meghatározott és egyéb bizonyító erejű okiratok hiánya
miatt szükséges információk megadására szorítkozik vagy
nem kötelező erejű informális ajánlást kell tenniük
az anyaállam konzuli hatóságai számára. Például a hivatalos
okiratok hiányában nyilatkozhatnak arról a körülményről,
hogy egy adott személy nagyapja az anyaállam állampolgára
volt.
b. A pacta sunt servanda elve
Az egyezményeket tiszteletben kell tartani és jóhiszeműen
kell teljesíteni. Amennyiben egy állam részese valamely,
a kisebbségvédelemmel kapcsolatos, vagy azzal összefüggésben
rendelkezéseket tartalmazó kétoldalú egyezménynek, köteles
valamennyi, az egyezményben vállalt kötelezettségét
teljesíteni, ideértve az egyezmény megvalósítását értékelni
vagy az egyezmény által az érintett kisebbségnek biztosított
jogok lehetséges bővítését, módosítását megvitatni hivatott
kétoldalú tárgyalásokon való részvételt.
Amennyiben az fenti kétoldalú tárgyalások megtartásából
esetlegesen származó nehézségek a beavatkozás alternatív
és egyoldalú formáit eredményeznék az egyezmény által
már felölelt kérdésekben, úgy az az egyezmények jóhiszemű
teljesítése kötelezettségének megsértésével érne fel,
hacsak a vitás kérdések rendezésére létező összes procedúrát
(ideértve az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa és a
Nemzetközi Békéltető és Döntőbíróság beavatkozásának
kérését) jóhiszeműen igénybe nem vették és azok nem
vezettek eredményre.
A nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket biztosító
jogszabályoknak és egyéb szabályoknak nem szabad a már
meglévő kétoldalú egyezmények által kimutathatóan érintett
kérdésekre irányulniuk, kivéve ha konzultációt folytattak
az érintett állampolgárság szerinti országgal, és az
jóváhagyta vagy implicit - de egyértelmű - módon, kifogások
nélkül elfogadta a tervezett intézkedéseket.
Hasonló megfontolások igazak a már meglévő egyezmények
rendelkezései által nem érintett kérdésekre is.
c. A jószomszédi kapcsolatok
elve
A Közép- és Kelet-Európa országai közti kapcsolatot
biztosító kétoldalú egyezmények keretét a jószomszédi
kapcsolatok elve biztosítja, amely egyben a kérdéses
egyezmények fő célkitűzése is.
Az államoknak a baráti államközi kapcsolatok eléréséhez
fűződő kötelezettsége egy, a fentinél általánosabb elvből
ered. A Keretegyezmény 2. cikkelye megfogalmazza a jószomszédi
viszony, az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés
elveit. Napjainkban a baráti államközi kapcsolatokat
egyhangúlag az európai béke és stabilitás előfeltételének
tekintik.
Ennek megfelelően az államoknak tartózkodniuk kell
az egyoldalú intézkedésektől, amelyek kockára tehetik
és veszélyeztethetik a más államokkal való együttműködés
légkörét.
A vizsgált jogszabályok a fentebb elemzett okoknál
fogva érzékeny kérdéseket érintenek. A jogszabályok
egy meghatározott aspektusa olyan kérdéseket vet fel,
amelyeket alaposabban is meg kell vizsgálni: az anyaállam
által kibocsátott igazolványok, amelyek igazolják a
tulajdonos nemzeti kisebbséghez tartozását, valamint
különösen a kérdéses igazolványok kiadásának módozatai.
A kérdéses igazolvány és annak különböző formái (lásd
fent) mellett kiálltak az ezeket bevezető országok,
arra hivatkozva, hogy azok egyszerűsítik az egyén által
követendő, a kérdéses jogszabályok által biztosított
kedvezmények igénybevételéhez szükséges adminisztratív
lépéseket.
Abban a mértékben, amennyire a kérdéses igazolványok
megkönnyítik a szóban forgó kedvezmények igénybe vételét,
a Bizottság elismeri, hogy az igazolványok hasznosak
lehetnek. Ugyanakkor észrevételezi azt is, hogy több
országban ezek az igazolványok rendelkeznek a személyi
igazolványok jellemzőivel: tartalmazzák a tulajdonos
fényképét, valamennyi személyi adatát és utalnak annak
a származására. Nagyon valószínű, hogy ezeket az igazolványokat
személyi igazolványként használják tulajdonosaik, legalábbis
az anyaállam területén.
Ebben a formában az igazolványok politikai köteléket
teremtenek az igazolványokat birtokló külföldiek és
anyaállamuk között, ami érthető aggodalmat kelt a lakóhely
szerinti államokban, amelyekkel a Bizottság véleménye
szerint a kérdéses igazolványok megalkotására irányuló
tevékenység előtt konzultálni kellett volna.
A Bizottság véleménye szerint ahhoz, hogy ezeket az
igazolványokat csak mint az adminisztratív teendők leegyszerűsítésének
eszközét alkalmazzák, az igazolványoknak csak a jogszabályok
vagy egyéb szabályok által biztosított kedvezmények
igénybevételére való jogosultságot kellene tanúsítaniuk.
Az igazolványoknak nem kellene a tulajdonos és az anyaállam
közötti politikai kötelék létrehozására irányulnia,
és nem kellene helyettesítenie az állampolgárság szerinti
ország által kibocsátott személyi igazolványokat.
d. Az emberi jogok és alapvető
szabadságjogok tiszteletben tartása. A diszkrimináció
tilalma.
Az államok kötelesek tiszteletben tartani az emberi
jogokkal kapcsolatos azon nemzetközi egyezményeket,
amelyeknek részesei. Ennek megfelelően, hatalmuk gyakorlása
során mindig tiszteletben kell tartaniuk az emberi jogokat
és az alapvető szabadságjogokat. Ezek közül a diszkrimináció
tilalmáról rendelkezik, többek között, az ENSZ Alapokmánya,
az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációja, a Polgári és
Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és a Keretegyezmény.
Különösen az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről
szóló Európai Egyezményben (a továbbiakban: "az
Egyezmény", vagy ECHR) részes államok kötelesek
biztosítani az Egyezményben foglalt jogok megkülönböztetéstől
mentes gyakorlását valamennyi, a joghatóságuk alá tartozó
személy részére. Az állam felelősségét ugyancsak megfogalmazza
az Egyezmény 1. cikkelye a területen kívüli hatályú
intézkedésekért: valamennyi egyén, legyen az külföldi
vagy saját állampolgár, az adott állam joghatósága alá
kerülhet.
A jelen tanulmány tárgyául szolgáló jogszabályok és
egyéb szabályok kedvezményeket kívánnak biztosítani
bizonyos egyéneknek, azaz bizonyos nemzetiségű külföldi
állampolgároknak. Ennek eredményeként eltérő bánásmódot
eredményeznek (a kedvezményezett egyének és az anyaállam
állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a
lakóhely szerinti állam más állampolgárai között, a
kedvezményezett egyének és a más nemzetiségekhez tartozó
külföldiek között), ami - alapvetően etnikai alapú -
diszkriminációt jelent, megsértve ezzel a diszkrimináció-mentesség
fent ismertetett kritériumát.
Diszkriminációra az Egyezmény által garantált jog
tekintetében kell hivatkozni. A vizsgált jogszabály
által biztosított kedvezmények közül nem mindegyik utal,
legalábbis első ránézésre, az Egyezmény által elismert
jogokra. Néhány, az Egyezmény által biztosított jog
azonban odaillő lehet: elsősorban az I. Jegyzőkönyv
2. cikkelye, talán az Egyezmény 8. cikkelye és az 1.
Jegyzőkönyv 1. cikkelye.
A strasbourgi esetjog mutatja, hogy azonos helyzetű
személyekkel szembeni eltérő bánásmód nem mindig tilos:
azokban az esetekben nem az, amikor a bánásmódbeli különbséget
objektíven és ésszerűségi kritériumok szerint indokolni
lehet, figyelembe véve az alkalmazható méltányosság
határait. Az indokot a követett (és szükségszerűen legitim)
célokkal és az intézkedés hatásaival szembe állítva
kell értékelni, tekintettel a demokratikus társadalmakban
uralkodó általános elvekre (ésszerű arányosságnak kell
fennállnia a követett legitim cél és az alkalmazott
eszközök között).
A 14. cikkely tiltja az egyének megkülönböztetését
helyzetük szerint, és egy bővíthető listát tartalmaz
azokról az indokokról (nyelv, vallás és származás),
amelyek alapján tilos megkülönböztetést alkalmazni.
Ami a kérdéses jogszabályok és szabályok által biztosított
megkülönböztetett bánásmód alapjait illeti, a Bizottság
véleménye szerint az a körülmény, hogy a lakosság egy
részének kevésbé előnyös bánásmódban van része csak
azért, mert nem tartozik egy adott nemzeti csoporthoz,
önmagában még nem diszkriminatív és nem is ellentétes
a nemzetközi jog elveivel. Etnikai alapon valóban gyakran
kerül sor hasonló bánásmódbeli különbségekre, például
az állampolgársági törvényekben. Ennek a kritériumnak
az elfogadhatósága természetesen a követett cél függvénye.
A fentiekre való tekintettel, a kérdéses jogszabály
által biztosított kedvezmény jellegét illetően a Bizottság
célszerűnek tekinti, hogy különbséget tegyenek az oktatás
és kultúra területére, valamint a többi területre vonatkozó
kedvezmények között.
Ami az előbbieket illeti, az általuk megtestesített
megkülönböztetett bánásmódot meg lehet indokolni az
intézkedés által megcélzott népesség és az anyaállam
lakossága közötti kulturális kapcsolatok elmélyítésének
legitim célkitűzésével. Az elfogadhatóság érdekében
a biztosított kedvezményeknek valóban kötődniük kell
az állam kulturális életéhez, és azzal arányosnak kell
lenniük. A Bizottság nézete szerint például az oktatási
támogatásoknak a nemzetiségi kritériumok szerinti odaítélésének
indoklása, az érintett egyén által folytatott tanulmányok
jellegétől függetlenül nem állna biztos lábakon.
A Bizottság véleménye szerint az oktatási és kulturális
területen kívül más területeken csak kivételes esetekben
biztosítható kedvezményes bánásmód, akkor, ha az kimutathatóan
az anyaállammal meglévő kapcsolatok fenntartására irányul
és arányos az elérni kívánt céllal (például a kedvezményes
bánásmód olyan kedvezmények igénybevételét segíti elő,
amelyek az anyaállammal nem azonos nemzetiségű külföldi
állampolgárok számára is elérhetőek).
E. Következtetések
A kisebbségek védelméért elsősorban a lakóhelyük szerinti
állam tartozik felelőséggel. A Bizottság tudomásul veszi
ugyanakkor, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak
kisebbségeik védelmében és megőrzésében, az őket összekötő
nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával.
Európa az egymásba fonódó nyelvi és kulturális hagyományok
sokféleségén alapuló kulturális egységként fejlődött;
a kulturális sokféleség gazdagságot jelent és e gazdagság
elfogadása az európai béke és stabilitás előfeltétele.
A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a kisebbségvédelem
jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsőbbséget
kell, hogy élvezzen. Európai kezdeményezések kereteiben
e területen két-és többoldalú szerződések jöttek létre.
A szerződéses megközelítés hatékonyságát aláaknázhatja,
ha ezeket a szerződéseket nem jóhiszeműen és az államok
közötti jószomszédi kapcsolatok alapelvének fényében
értelmeznék és hajtanák végre.
Az államok által elfogadott, a kisebbségeikhez tartozó
személyek részére kedvezményeket megállapító egyoldalú
intézkedések - aminek gyakorlata a Bizottság véleménye
szerint még nem rendelkezik elégséges hagyománnyal (diuturnitas)
ahhoz, hogy nemzetközi szokássá váljon - csak akkor
jogszerűek, ha az államok területi szuverenitásának,
a megkötött szerződések betartásának (pacta sunt servanda),
az államok közötti baráti kapcsolatok, és az emberi
jogok és alapvető szabadságok tisztelete, különösen
a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben
tartják.
Ezeknek az alapelveknek a tiszteletben tartása azt
igényelheti, hogy a szóban forgó intézkedések bizonyos
sajátosságait figyelembe vegyék, így különösen:
- Az állam kibocsáthat idegen állampolgárokra vonatkozó
jogi aktusokat amennyiben ezek hatása határain belül
érvényesül.
- Amikor e jogi aktusok célja, hogy hatásukat idegen
állampolgárokra nézve külföldön fejtsék ki, azokon
a területeken, amelyek nincsenek lefedve az anyaországnak
az érintett állampolgárság szerinti államok egyetértésének
vélelmezését megengedő szerződésekkel vagy nemzetközi
szokásokkal, az ilyen egyetértést bármely intézkedés
végrehajtása előtt ki kell kérni.
- Az állam nem ruházhat kvázi hivatalos feladatokat
egy más államban bejegyzett nem kormányzati egyesületre.
Bármilyen igazolás az állampolgárság szerinti államban
(in situ) csak a konzuli hatóságok közbejöttével szerezhető
meg, ez utóbbiak általánosan elfogadott rendeltetését
is figyelembe véve. Előnyös, ha a vonatkozó törvények
és rendeletek pontos kritériumok felsorolásával határozzák
meg alkalmazási körüket. Az egyesületek tájékoztatással
szolgálhatnak e kritériumok tekintetében, az azokat
alátámasztó hivatalos dokumentumok hiánya esetén.
- A kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmódot
szabályzó egyoldalú intézkedések, a lakóhely szerinti
állam azokba történő kifejezett beleegyezése, vagy
azok hallgatólagos, de egyértelmű elfogadása nélkül
nem érinthetnek olyan területeket, amelyeket kétoldalú
szerződések már nyilvánvalóan szabályoznak. A kétoldalú
szerződések végrehajtását, vagy értelmezését érintő
viták esetén a rendelkezésre álló valamennyi vitarendezési
eljárást jóhiszeműen igénybe kell venni, és egyoldalú
intézkedések csak annyiban hozhatók az anyaország
részéről, amennyiben ezek az eljárások nem bizonyultak
eredményesnek.
- Az anyaország által kibocsátott közigazgatási okmány
csak tulajdonosának a vonatkozó törvények és rendeletek
alapján járó kedvezményekre történő jogosultságát
igazolhatja.
- A kisebbségekhez tartozó személyeknek az oktatás
és kultúra területén az anyaország annyiban biztosíthat
kedvezményes bánásmódot, amennyiben ez a kulturális
kapcsolatok erősítésének legitim célját követi és
e célhoz mérten arányos.
- Az oktatáson és kultúrán kívüli területeken kedvezményes
bánásmód csak kivételes esetekben adható, amennyiben
ez legitim célt követ és a célhoz mérten arányos.
|
