Szarka
László
A KETTŐS ÁLLAMPOGÁRSÁG JOGINTÉZMÉNYE
A KISEBBSÉGI ÉS A MIGRÁCIÓS LÉTHELYZETEK KEZELÉSÉNEK
ESZKÖZE
A kettős állampolgárság jogintézményét a nemzetközi
szakirodalom egyik része, főleg a jogi szakirodalom
olyan vitás megoldásnak tekinti, amely a nemzeti, etnikai
hovatartozást az állampolgársági dimenzióval azonosítani,
illetve megfeleltetni kívánva, destabilizálhatja az
adott államterülethez, adórendszerhez és közigazgatási,
szociálpolitikai stb. állami elosztó rendszerekhez kötődő
jogokat és kötelezettségeket. A szakirodalom másik része
az egy államon belül élő polgárok különböző állampolgársági
besorolása miatt felhalmozódó jogegyenlőtlenségek kezelésének
legáltalánosabb, ugyanakkor átmeneti megoldási lehetőségeként
kezeli a kettős állampolgárság intézményét.
Jóllehet, abban mindenki egyetért, s ez az európai joggyakorlatban
is általános alapelvnek tekinthető, hogy a megkülönböztetéseknek
nem lehet forrása az eredeti állampolgársághoz való
ragaszkodás, vagy a befogadó állam részéről az állampolgársági
jog megszerzésének megnehezítése, az opciós jog feloldására,
megkerülésére lehetőséget adó kettős állampolgárság
körül így is szerte Európában szenvedélyes polémiák
alakultak k. Ezt legutóbb a németországi állampolgársági
törvény módosítását kísérő össznépi viták mutatták.
Mielőtt a kettős állampolgárság "magyar alapesetében"
is felettébb szerteágazó problémáját, ellentmondásait,
lehetséges következményeit áttekintenénk, a nemzeti
és állampolgári hovatartozás elementáris különbözőségeiből
kiindulva célszerű a magyar kisebbségpolitikai - etno-
és identitáspolitikai -, illetve a magyar bevándorlás-politikai
célok közötti különbségeket tisztázni.
Nemzeti közösség, állampolgársági kötelék
Azt szokták mondani, hogy a nemzet a költők, művészek,
nyelvészek, történészek által elképzelt, leírt közösség,
amelyet a politikusok tevékenysége "csak"
körülhatárol. Az államot ezzel szemben nyilvánvalóan
jogászok által megalkotott alkotmányos alapelvek, a
törvények tartják egyben, külső, belső határait, szabályait
a politika által működtetett intézmények sokasága felügyeli.
A nemzetállam természetesen folyamatosan próbálkozik
a kétféle entitás egyesítésével, hol az etnikai tisztogatásokig
fajuló homogenizációs törekvések, hol meg az államhatároknak
"a nemzet testéhez" való átigazításával. A
20. század kelet-, közép-, déleklet-európai történései
mutatják, milyen gyászos eredménnyel.
A kettős állampolgárság ügyében nem annyira a költők,
történészek és a jogászok különböző nemzetépítő és államszervező
víziói ütköznek, hanem a következményeket jóhiszeműen
és negativisztikusan megfogalmazók táborai. Míg a jóhiszemű
nemzetépítők a "hazatérés", a "nemzeti
egységesítés" jogi eszközét látják benne, a kérdés
iránt pozitívan viszonyuló jogászok pedig "a bevándorló
kisebbségek" egyenjogúsításának, az esetenként
távoli országokból érkező menekültek mielőbbi integrálásának
módjaként üdvözlik a minden tekintetben átmeneti státuszt
biztosító megoldást. Így tehát mindkét megközelítésben
a kettős állampolgárság hasznot hozó megoldásnak számít.
Ezzel szemben a nemzetépítők nem csekély része - a Fidesz
politikusainak, tanácsadóinak, a szlovákiai, romániai
magyar párt vezető tisztségviselői közül is sokan ide
tartoznak - a Magyarország által biztosítandó kettős
állampolgárság jogintézményében a kisebbségi magyar
közösségek migrációs potenciáljának felgyorsulását,
a Magyarországra való áttelepülés felerősödését, a családi
stratégiákban máris jelenlévő elvándorlási késztetések
konkretizálódását, a fiatalabb és képzettebb csoportok
migrációs döntéseinek megalapozását látják. S emellett
a kettős állampolgárságban a kisebbségi önkormányzati
törekvések, autonómiák kiépítésével ellentétes, Magyarországra
szűkülő nemzetépítésként bírálják a vajdasági, kárpátaljai
kezdeményezést.
A jelenlegi állami, állampolgársági szempontok, érdekek
veszélyeztetését érzékelő jogászi, politikusi megközelítésben
a kettős állampolgárság a mostani tagolatlan, általános,
történeti, alanyi alapozású, az áttelepülés nélkül is
az állampolgári jogok teljes körére kiterjedő követelések
szintjén az egész magyar állampolgársági intézmény végveszélyét,
összeroppanását jelentené. Annak a víziónak a megvalósulását,
amelyet a státusztörvény eredeti változatával szemben
a román munkavállalóknak a magyar munkaerőpiac elárasztásával
riogató baloldali kritika olyan hatásosan szembesített
a törvény nemzetépítő logikájának lehetséges következményeivel.
Ha abból indulunk ki, hogy a 20. század második felében
lezajlott etnopolitikai folyamatok a második világháború
utáni - Bibó István által elemzett, az államhatároknak
az etnikai határokhoz való igazításával még rendezhetőnek
vélt - helyzethez képest is mennyit változtak, akkor
be kell látnunk, hogy állam és nemzet a 21. század eleji
Közép-Európában vagy a Baltikumban és a Balkánon az
uniós keretek ellenére sem illeszthető egybe, s nem
hozható közös nevezőre. S valójában a régióban nem is
lehet senkinek sem érdeke, hogy a csak súlyos konfliktusok
és teljes nemzetközi elszigetelődés árán létrehozható
tényleges nemzetállamok alakuljanak ki. Hiszen tiszta
nemzetállamok csakis kényszermigráció, kényszerasszimiláció,
illetve nemzetközi konfliktusok gerjesztése, vállalása
nélkül tiszta nemzetállamok Európában nem alakíthatóak
ki).
A magyar szempontból kedvező irányú nemzetépítésnek
ás államszervezésnek az alapját nem a kétféle entitás
azonosítása, a magyarországi magyarok és a határon túli
magyarok reintegrálódása jelenti. Sokkal inkább a régió
magyar és nem magyar etnikai, nemzeti közösségeinek
a természetes együvé tartozását, közösségi jogait, békés
etnikumközi viszonyait biztosító regionális és autonómiapolitikával,
illetve az egymás nyelvét, kultúráját nemcsak tiszteletben
tartó, hanem a nyelvek kölcsönös tanulását és használatát
elősegítő sajátos kelet-közép-európai interkulturális
modellek kialakításával lehetne pozitív irányú elmozdulást
elérni. Ehhez persze a magyar kultúra, a magyar nyelv
fokozott, európai uniós szabályokat is hadrendbe állító
védelmét párhuzamosan biztosítani szükséges.
Kettős állampolgárság, közös állampolgárság,
uniós polgárság
Egy ilyen kül- és nemzetpolitikai felfogásban természetesen
fontos helye lehet az uniós polgárság intézmény logikája
alapján elképzelhető közös (visegrádi, magyar-szlovén,
magyar-szlovák, osztrák-magyar stb.) állampolgárságnak
vagy az egyes államok területére külföldi állampolgársággal
érkező személyek és gyermekeik részére biztosítandó
átmeneti jellegű kettős állampolgárságnak. Hiszen az
integrálódó kelet-közép-európai térben a régió népességének
migrációja egészen biztosan felgyorsul, s ezen belül
az azonos nyelvet beszélő közösségek, régiók közötti
gazdasági, kulturális kapcsolatok minden korábbinál
nagyobb kedvezményt fognak jelenteni a munkaerőpiacon
és az iskolaválasztásban. Az államközi szociális, munkaerő-piaci,
valamint az etnikai migrációval tehát kétségkívül számolni
kell, annak kezelésére megfelelő - a mainál sokkal inkább
befogadó, a magyar nyelvet beszélő, a munkaerőpiacon
versenyképes, az itteni letelepedését megoldani képes,
kultúrája, képzettsége révén, rokoni kapcsolatain keresztül
gyorsan integrálódó bevándorlóknak nyújtandó kedvezményekkel
élni akaró - bevándorlási politikára van szükség.
Minthogy az államok területe a jövőben sem lesz azonos
a nemzet által lakott területtel, a viták mindig kétfelé
fognak ágazni: az állami érdekek feltétlen elsőbbségének
hangsúlyozása, illetve a nemzeti érdekek prioritásának
követelése irányába. A szuverenitás és a nemzeti önrendelkezés
nemzetállami logika mentén feloldhatatlannak bizonyult
dilemmájába ütközünk tehát.
Ha pedig azt vesszük alapul, hogy a mai magyar kulturális
nemzeti közösséghez, vagy a magyar nyelvközösséghez
legalább hat-hét különböző jogállás, illetve a magyar
nemzethez különböző mértékben kötődő csoport sorolható
be, akkor ez a probléma még inkább szerteágazó.
1. Hiszen a magukat magyarnak valló, magyar állampolgárságú
személyek legnagyobb csoportja számára a mai helyzet
immár evidencia, amelynek bármifajta megváltoztatásában
inkább veszélyt, mint előnyt látnak, amit egyrészt a
szomszédokéhoz mérten relatíve stabilabb gazdasági,
szociális körülmények, másrészt a szomszéd országok
magyar nemzeti kérdésekben könnyen egységbe rántható
ellenállása miatt érzem félelem magyarázhat.
2. A magyarországi magyarok mellett, a szomszédos hét
országban élő magyar kisebbségi közösségekhez tartozók
jogi státusza ma, s alighanem a következő években is
országonként változik. A szlovéniai és horvátországi
kulturális és részben területi autonómia mellett a vajdasági
jelenleg még igencsak vérszegény kulturális autonómia,
a szlovákiai magyar többségű települések természetes,
de eszköz- és joghézagos helyi autonómiája, a tartományi
és települési szinten is a központi kormányzat belátására
bízott kárpátaljai, illetve a mindenkori magyar-román
viszonynak alárendelt romániai magyar közösségeket alkotó
2,5 millió személy sokféle kapcsolatban áll Magyarországgal.
A nyelvi, kulturális, nemzeti identitások, kötődések,
rokoni, munkaerő-piaci stb. kapcsolódások természetesen
nem csak, a gazdasági, megélhetési feltételek, vagy
akár a szülőföldi érzelmi szálak pedig elsősorban nem
Magyarországhoz kötik a kisebbségi magyarokat.
3. Más pozícióban található, másfajta virtuális közösséget
alkotnak azok, akik a hét kisebbségi magyar közösségből
települnek Magyarországra. Vagy ahogy ők mondják, Erdélyből
"kijönnek" vagy hazajönnek, Szlovákiából,
Vajdaságból "átjönnek", Burgenlandból, Muravidékről
"átjárnak" Magyarországra. A tartósan itt
élő, itt dolgozó, itt tanuló, tartózkodási engedéllyel
rendelkező vagy éppen rendszeresen ingázó határon túli
150-200 ezer határon túli magyarból évente jó esetben
3000-4000 személy kapott magyar állampolgárságot az
elmúlt évek átlagában.
4. A szomszéd országokban élők pozícióját, jogi lehetőségeit
tovább bonyolítja a régió négy országának EU-tagsága,
Románia és Horvátország esetleges taggá válása, Szerbia
és Ukrajna tartós kívülmaradása. Merthogy a magyar kisebbségpolitika
mozgásterét a támogatáspolitikában, az állampolgársági
politikában 2004 májusától az EU jogi környezete valószínűleg
sokkal erősebben korlátozza, mint korábban. A jelenlegi
és a majdani EU-kisebbségek számára az utazási, kapcsolattartási
lehetőségek rendkívüli mértékben kibővültek, két- és
többnyelvűségük révén haszonélvezői lehetnek a folyamatnak.
Továbbra is a vesztesek közt maradhatnak azonban a bővítésből
kimaradó országok magyar kisebbségei. Nem véletlen,
hogy 2003-ban a kettős állampolgárság követelése éppen
a Vajdaságban és Kárpátalján talált ekkora visszhangra.
A két közösség helyzetén azonban sokféleképpen lehet
a kettős állampolgárság intézményénél is hatékonyabban
segíteni: kishatárforgalom kiterjesztése, támogatáspolitika
koncentrációja stb.
5. Alapvetően más helyzete van azoknak a magyaroknak,
akik a nyugat-európai, skandináviai, tengerentúli diaszpórában
élnek, akiknek egy jelentős része soha nem is rendelkezett
magyar állampolgársággal, mert erdélyi, jugoszláviai
születésű. Legnagyobb részük még ma is a magyarországi
'56-os nagy kirajzáshoz tartozó személy, akik valamilyen
oknál fogva elveszítették az állampolgárságukat vagy
a gyermekeik részére nem igényelték, de korábban magyar
állampolgárok voltak, s a törvény szerint állampolgárságuk
nagyobb gond nélkül megújítható lenne. A magyar diaszpóra
és a magyar kisebbségek részére bevezetendő kettős állampolgárság
ügyét nem lehet összekeverni, mint ahogy a Magyarországra
áttelepülő és az otthon maradó magyarok magyar állampolgársági
igényét sem lehet azonos nevezőre hozni. Ettől persze
a tömeges igény, s az igény mögött mindig meghúzódó
politikai szándék egyértelműen kimutatható. Az állandó
magyarországi lakhely nélküli magyar állampolgárság
feltételeinek kialakításában az általam ismert modellek
közül talán németországi szabályozás tűnik talán a legéletszerűbbnek,
jóllehet az igen magas szintű németországi szociális
ellátással való visszaélések leleplezett esetei magukat
a német eket is elgondolkodtatták az állampolgári jogok
teljes körű kit erjesztésének értelméről.
6. Nem a magyar állampolgárság, hanem a magyar nemzeti
közösséghez tartozás szempontjából jelentenek külön
csoportot a magyarországi nemzetiségek magyar anyanyelvű,
deklaráltan kettős " magyar és nemzetiségi "
identitással rendelkező közösségei. És akkor még nem
beszéltünk a határon túli magyar anyanyelvű cigányoknak
az egyetemes magyar nemzeten belüli helyéről vagy a
több százezer emberről, akik a legutóbbi népszámlálás
alkalmával sem anyanyelvéről, sem nemzetiségéről nem
kívánt nyilatkozni, s így semmilyen biztos támpontunk
sem lehet az ő önbesorolásukról. Márpedig a 21. századi
magyar nemzet sem alapulhat semmilyen más alapelven,
mint az önbevalláson, a közösségi szolidaritás, a nyelvi,
kulturális közösség vállalásán.
A magyar állampolgárság kiterjesztése a fent felsorolt
közösségekre csakis úgy történhet, hogy a kérelmezők
jelenlegi állampolgárságával kapcsolatos törvényi szabályozást
betartják, a bevándorláshoz, állandó letelepedéshez
kötött, illetve a Magyarországra település nélküli állampolgárság
jogok között világos válaszvonalat jelölnek ki, s ez
utóbbi esetben a magyar költségvetés az állampolgári
jogok kiterjesztésének meghatározott mértékével összefüggő
költségeire nézve fedezetet nyújtson.
Merthogy az állampolgári jogok körébe tartozó oktatási,
kulturális, egészségügyi, társadalombiztosítási jogok,
különböző rétegspecifikus kedvezmények körét minden
bizonnyal csak korlátozottan lehet hozzáférhetővé tenni
azok számára, akiknek adóbefizetései nem a magyar költségvetést
gyarapítják. Erre nézve a státusztörvény kedvezménylogikája
alkalmas eljárási mód lehet: az állampolgári jogok,
különösen a kulturális, oktatási, valamint a rétegspecifikus
kedvezmények fokozatos kiterjesztése, a külföldi állampolgárok
elől elzárt testületek, szervezetek megnyitása stb.
Egy másik megoldást a több-kevesebb szigorúsággal az
adófizetéshez kötött állampolgári jogkiterjesztés jelenthet.
Harmadikként az európai uniós polgárság jogintézményének
feltétel- és jogosítványrendszerének logikáját lehetne
alapul venni, de ehhez az előbbieknél is nagyobb mértékben
szükséges a szomszéd államokkal való egyeztetés, egyetértés,
annál is inkább, mert itt az állampolgársági jogok egy
részének közös jogi normává tételéről lenne szó.
A magyar kisebbségpolitika alapelvei
Ez utóbbi felsorolás persze csak a probléma nehézségi
fokát jelzi, kisebbségpolitikai és identitáspolitikai
megközelítésben a helyzet ennél is jóval bonyolultabb.
A magyar kisebbségpolitikának hét olyan folytonos elemét
lehet megragadni, amelyekről kár lenne lemondani.
1) Az erőszakmentesség Teleki és Bethlen óta érvényes
alapelve idáig minden kritika próbáját kiállta.
2) Az egyetemes magyar nemzeti közösséghez való tartozásnak
a jogát, alapelvét sem vonta eddig kétségbe senki. (Véleményem
szerint hibás az a felfogás, amely a kedvezménytörvény
által előírt igazolványt új magyarságkritériumként bírálta,
hiszen a kedvezményezettek körét regisztrálni szükséges,
de ez az ellenkező irányú ambíciók és az elfogult bírálatok
ellenére sohasem jelenthette a nemzeti közösség új öndefinícióját.)
3) A magyar kisebbségpolitika tisztában volt azzal is,
hogy a trianoni békeszerződés etnikai szempontból méltánytalan
döntéseit, s azok következményeit a kisebbségbe került
magyarok szülőföldjükhöz való jogának, a szülőföldi
megélhetés, a helyben maradást a létbiztonsággal összekötő
megoldásoknak, az adott országon belüli jogegyenlőségnek
a biztosításával lehet legjobban mérsékelni. Ez a jogelv
a nemzetközi jogban csak az önkormányzati jogok biztosításán
keresztül válik relevánssá.
4) A magyar nemzeti identitás biztosításának alapelve
a kisebbségvédelem alapelveként talán a legkonstansabb
eleme a magyar kisebbségpolitikának. (A magyar nyelv,
kultúra, vallási hit szabad gyakorlása mellett a nemzeti
identitás körébe természetszerűen az egyetemes magyar
nemzeti közösséggel való szolidaritás, a nemzeti kultúra
értékeihez való hozzáférés sokszor megtagadott, tiltott
szabadsága, a nemzeti önmeghatározás, a nemzeti szimbólumok
tiszteletben tartása is szorosan hozzátartozik.
5) A kisebbségi magyar közösségek és Magyarország számára
mindezen alapelvek betartásához szükséges az ötödik
alapelv, a nemzetközösséget alkotó különböző állampolgárságú
magyaroknak és az általuk alkotott közösségeknek a szabad,
akadálytalan kapcsolattartása.
6) A mindenkori magyar kormányok - 1990 óta immár alkotmányos
kötelezettségüknek téve eleget - kötelesek biztosítani
a határon túli magyar kisebbségek és a magyar diaszpóra
anyanyelvi kultúrájának, közösségi életének anyagi támogatását.
Ennek mértéke a kedvezménytörvény révén többszörösére
nőhet ezekben az években, de hatékonysága, intézményi
rendje minden elemzés szerint távol áll az optimálistól.
7) S végül a korábbi korszakok Budapest-centrikus magyar
kisebbségpolitikájának tanulságai alapján kialakult
az Antall-doktrínaként is emlegetett alapelv, amely
szerint a mindenkori magyar kormányok a kisebbségi magyar
közösségek politikai képviselői által kialakított (többségi)
álláspontot magukra nézve irányadónak tartják és azt
tekintik az adott ország vonatkozásban nemzetközi szinten
is képviselendőnek. Az elmúlt másfél évtizedben ez a
gyakorlatban egyre inkább azt jelenti, hogy a magyar
kormány igyekszik közös tárgyalások, illetve a MÁÉRT
és más egyeztető fórumok keretei közt kölcsönösen elfogadható,
közös álláspontokat kialakítani.
A magyar kisebbségpolitikának, valamint az identitás-
vagy nemzetpolitikának, ezeket az alapelveit a kettős
állampolgárság jogintézményének tömeges bevezetése alaposan
átrajzolhatja. Mindenekelőtt a szülőföldi közösségek
elsődlegességének megkérdőjelezésével, a kettős kötődésű,
kétnyelvű, gazdaságilag, egzisztenciálisan a szülőföldhöz,
az adott közösség, az adott ország intézményrendszeréhez
kötődő személyek válaszút elé állításával, az önkormányzati
törekvések politikai és személyi bázisának kockáztatásával.
Milyen egyéb kockázatai vannak a kettős állampolgárságnak.
Gondoljunk a mečiari felajánlásra! Horn Gyulával tárgyalva
az államalapító szlovák miniszterelnök, ráérezve a szlovákiai
magyarok körében is felerősödő "átjárás",
magyarországi munkavállalás, iskolaválasztás lehetséges
következményeire, a győri tárgyalásokon azt javasolta
Horn Gyula magyar miniszterelnöknek, kölcsönösen könnyítsék
meg az áttelepülés körülményes folyamatát. A szomszéd
országi nemzetállami közeg, közszellem boldogan mondana
igent a tömeges magyarországi kivándorlásra, már amennyiben
a kettős állampolgárság ezt a folyamatot elindítja.
A kettős állampolgárságnak a következményeiről a Balázs
Ferenc Intézet és az MTA Kisebbségkutató Intézet Migrációs
Kutatócsoportjának két évvel ezelőtt elvégzett kutatásain,
valamint Horváth István, Veres Valér kolozsvári kutatók
és az RMDSZ közvélemény-kutatásai (Népszabadság, 2003.
december 11.) azt mutatják, hogy a jelenlegi migrációs
potenciált alapvetően a munkaerő-piaci helyzet és a
rokoni kapcsolatok szabályozzák. Egyes vélemények szerint
a legsúlyosabb rizikófaktort továbbra is a magyar munkaerőpiac
igen korlátozott befogadóképessége jelenti, mások ezzel
szemben úgy látják, hogy a máris kialakult magyarországi
strukturális munkanélküliség egyedüli ellenszere a státusztörvényben
megnyitott, könnyen irányítható és szabályozható, korlátozott
időre alkalmazott határon túli magyar munkaerő. Az etnikai
kivándorlás kockázata azonban továbbra is jelentősnek
látszik, különösen a kárpátaljai, vajdasági magyar közösség
halmozottan hátrányos helyzetében.
További, nemzetközileg is figyelt kockázati tényező
az érintett kisebbségi közösségek nagyságrendje. Kockázati
tényezőnek számít Magyarország úgynevezett védhatalmi
pozícióinak, lehetőségeinek az igen szűk köre. Kockázati
tényező továbbá az a jelentős szociálpolitikai, gazdaságpolitikai
feszültség, amely Magyarország és Ukrajna, Magyarország
és Szerbia, részben Magyarország és Románia között mindmáig
megmaradt. Bizonyos értelemben kockázati tényező a generációs
és a képzettségi tényezőnek a szerepe, a migrációs potenciál
növekedésében, amennyiben a helyben maradó magyar közösségek
éppen legképzettebb és legproduktívabb, a demográfiai
reprodukciót biztosító rétegeit veszíthetik el rövid
időn belül, aminek a következményei máris megfigyelhetőek
a belső vándorlás által sújtott székelyföldi régióban.
Kisebbségpolitika vagy migrációs politika?
A fentiek alapján is egyértelmű az a nagy választóvonal,
amely a kettős állampolgárság megadásának lehetőségéről
kialakult heveny (s a vajdasági viszonylatban egyértelműen
kampány-) vitákban meglepően háttérben tudott maradni.
Különbséget szabad-e, lehet-e, kell-e tenni a szülőföldjén,
a jelenlegi állampolgárság szerinti országban maradó
határon túli magyarok és a már Magyarországon tartózkodó
vagy ide tartós letelepülés szándékával érkező, ingázó
határon túli magyarok között?
Jóllehet az érzelmi politizálás mindenfajta különbségtételt
el szokott utasítani, ebben a kérdésben ez a magatartás
nem lehet releváns. Merthogy a kettős állampolgárság
jogintézményének európai gyakorlatában - Franciaországtól
Finnországig, Németországtól Spanyolországig - a bevándorlási
politika, illetve a külföldiek beilleszkedését segítő
integrációs politika eszköztárába, nem pedig a külhoni
nemzettársak támogatását célzó nemzetpolitikáéba vagy
kisebbségpolitikáéba. A kettős állampolgárság joga tehát
elsősorban azokat a külföldi állampolgárokat illeti
meg, akik az adott ország területén meghatározott ideig
(általában tíz évig) élnek vagy az adott állam polgárával
kötöttek házasságot vagy annak leszármazottai. Még ebben
az esetben is erős korlátozásokkal tarthatják meg eredeti
állampolgárságukat az ilyen személyek, Spanyolországban
például le kell adni az eredeti állam útlevelét, Finnországban
pedig a másodikként megszerzett finn mellett csak a
házastársak tarthatják meg az eredeti állampolgárságot
is. A kettős állampolgárság jogintézménye tehát alapvetően
nem a kivándorolt spanyolok, németek, finnek vagy a
szomszéd országokban élő kisebbségi közösségek állampolgárságának
megtartását szolgálja, erre csak az érintett országokkal
kötött megállapodások, illetve az érintett ország jogszabályai
adhatnak lehetőséget.
A kettős állampolgárság jogintézményének a kiterjesztése
a határon túli magyar közösségek egészére tisztán elméleti
konstrukció, bár a vajdasági, kárpátaljai, világszövetségi,
elképzelések, s részben az MDF-javaslat hátterében is
ez a "globális megoldás" bújik meg. A magyar
esetben ez a fajta megközelítés alapvetően a következő
okok miatt zárható, illetve zárandó ki:
a) A kettős állampolgárság jogintézménye két vagy több
szomszédos állam közötti kisebbségi kérdés elintézési
módjaként a földrajzi közelség, a szociális-megélhetési
különbségek, az általában nagy migrációs potenciál miatt
könnyen a tömeges elvándorlás elősegítőjévé, előidézőjévé
válik,
b) Az érintett államok törvényhozása, közigazgatása
részéről kiszámíthatatlan, restriktív, nemzetközi jogilag
védhető diszkriminatív reakciók elindítójává válhat.
c) A magyar kisebbségek elvándorlásában ma a szomszéd
országok egy jelentős része pozitív fejleményt látna,
ami azt jelenti, hogy a migrációs tendenciák serkentése,
a magyarországi befogadási hajlandóság felerősítése
érdekükben áll.
A kettős állampolgárság jogintézménye egészen más célokat
szolgál a bevándorló kisebbségek esetében, mint a történeti
(évszázadok óta integrált) és az erős nemzeti identitással
rendelkező, s ezért az adott államban csak részlegesen
vagy még nem integrált kisebbségek, illetve a transznacionális,
anyaország nélküli etnikai kisebbségek esetében. A bevándorló
kisebbségek esetében a cél valamilyen formában a kettős
identitás megőrzése, a bevándorlás szabályozása és a
bevándorlók fokozatos integrálása a többségi társadalomba,
mégpedig anélkül, hogy eredeti kötődéseit a bevándorlónak
fel kellene adnia. A kettős identitás megőrzése a bevándorlók
és a nemzeti kisebbségek esetében egyaránt fontos feladat,
de azt nem a kettős állampolgárság intézménye szolgálja,
hanem az identitásjogok, az identitáspolitika. A kettős
állampolgárság nélkül is lehet a különböző típusú kisebbségek
kulturális, nyelvi, vallási igényeit állami eszközökkel
támogatni, kapcsolattartásukat az anyaországgal kiemelt
feladatként kezelni.
A kettős állampolgárság jogintézménye az eredeti állampolgárság
megtartásának lehetőségével új típusú különbségeket,
kivételeket, kivételes helyzeteket teremthet, ami nem
feltétlenül járul hozzá az amúgy is gyenge lábakon álló
nemzeti szolidaritás erősítéséhez.
A magyarországi szabályozás lehetséges opciói
A magyarországi állampolgárság ügyében a kisebbségi
magyarokkal és a diaszpóra magyarokkal kapcsolatosan
az alábbi öt alapvariánst és annak további alvariánsait
lehet megkülönböztetni.
a) semmilyen kedvezményben sem részesüljenek a határon
túli magyarok a magyar állampolgárság megszerzésében,
függetlenül nyelvtudásuktól, felmenőik magyar állampolgárságágtól,
rokoni kapcsolataiktól, történeti, nemzeti kötődésektől
b) a jelenlegi állampolgársági törvény által kínált
kedvezmény elegendő a sajátos történeti, nyelvi, identitáspolitikai
helyzet kezelésére
c) csak a kivándorolt, diaszpórában élő magyarországi
magyarok kapják vissza elveszített állampolgárságukat,
amennyiben jelenlegi államuk törvényei ezt lehetővé
teszik.
d) A kisebbségi magyarok számára ennél jóval messzebbmenő
engedményeket kellene tenni az állampolgárság megszerzésében.
A realizált migrációs szándékkal szemben láthatóan senki
sem kíván szembeszállni, hiszen mindenki tisztában van
az egyszeri és megismételhetetlen emberi élet tényeivel,
a jobb érvényesülési lehetőségek, a biztonságosabb és
boldogabb családi életkörülmények, a jobb színvonalú
oktatás, egészségügy, az anyanyelvi kulturális közösség
igénylése miatt a bevándoroltak, letelepedettek esetében
megfontolandóak a következő opciók:
- elegendő lehet az állampolgárság igénylése és a magyarországi
letelepedés tényének bizonyítása
- az állampolgárságot azonnal megkaphatják, de a letelepedésen
túl magyarországi munkahely, vagy más bevételi, megélhetési
forrás felmutatása szükséges
- nem is kell áttelepedni, alanyi jogon minden magyar
anyanyelvű határon túli igénylő megkapja az állampolgárságot
(MVSZ- és Kasza-féle variáns)
- minden határon túli magyarnak a magyar állam kollektíve
megadja a magyar állampolgárságot, mégpedig a történeti
jog alapján.
e) a kedvezménytörvény eredeti elképzelései szerint
a magyar törvényhozás teremtse meg a külhoni magyar
státust, amely az igazolvánnyal rendelkezők számára
saját régiójukban és Magyarországon a költségvetés és
a nemzetközi jogi lehetőségektől, az adott állammal
kötött kétoldalú szerződésektől függően rendelkezzen
a státushoz fűződő állampolgári jellegű jogok egy részéről
(kulturális, oktatási, rétegspecifikus jogok stb.)
A magam részéről ez utóbbi elképzelést tartom a legmegfelelőbbnek.
Egyrészt esélyt ad arra, hogy az állampolgári jogok
egy része áttelepülés, letelepedés nélkül is megszerezhető.
Másrészt nyitott rendszer, amely a szomszéd államok
egyetértése, együttműködése esetén bilaterálisan tovább
bővíthető, szabályozható. Harmadrészt elősegíti a magyarországi
kapcsolattartást, de nem gátolja az autonóm nemzeti
közösségépítő törekvéseket. S végül nem kelt felesleges
illúziókat, a szomszéd országok retorzióitól is kevésbé
kell tartani az esetleges nacionalista kormányzati periódusokban.
Szakmai elemzések - óvatos következtetésekkel
Négy érdemi, átfogó igényű és publikus elemzést hasonlítottam
össze a tanulmány készítésekor. A kettős állampolgárság
jogelméleti, kisebbség- és nemzetpolitikai összefüggéseiről
elsőként a Magyar Kisebbség 1999. évi 2-3. számának
összeállítása kínált hasznos fogódzókat: Benyhe István,
Borbély Imre, Csapó I. József, Harrach Gábor é., Pataki
Gábor Zsolt, Varga Attila és Tóth Judit tanulmányai
jelentették a kérdés első komoly szakmai igényű elemzését,
mégpedig a kedvezménytörvény korai előkészítő szakaszában.
A külhoni magyar jogi státus Borbély Imre által felvetett
közbülső megoldása mellett a Világszövetséghez kötődő
elemzők már ekkor is a globális megoldást, a valamennyi
magyarra kiterjeszthetőnek vélt kettős állampolgárság
eszméjét szorgalmazták. Tóth Judit tanulmányában, s
azóta ebben a tárgykörben megjelent írásaiban pedig
egyértelműen az állampolgársági jogok szigorú szabályozási
rendjének fenntartása mellett érvel.
A Magyarország által Ukrajnával és Szerbia-Montenegróval
szemben bevezetett vízumkötelezettség, illetve az ennek
nyomán a választási kampányban egymással rivalizáló
vajdasági magyar pártok kezdeményezése indította el
a viták második hullámát 2003 őszén. Ekkor előbb a Budapest
Analysis elemzése elsősorban a kérdéskör ellentmondásait
világította meg. Mint ahogy a Mádl Ferenc köztársasági
elnök által felkért szakértői csoport szakvéleménye
is igen óvatosan közelítette meg a kérdést, jelezve
ugyanakkor, hogy "az állampolgárság megszerzésének
megkönnyítéséről szóló döntés csak akkor lehet helyes,
ha az egyidejűleg szolgálja a szomszédos államokban
élő magyaroknak a magyar nemzethez való tartozását és
a szülőföldjükön való boldogulását, valamint erősíti
magyar nemzeti azonosságtudatát." A köztársasági
elnök a kérdés eldöntést állásfoglalásában a MÁÉRT-ra
testálta.
Legújabban Nagy Boldizsár tanulmánya az állam-állampolgár-
polgár, illetve a nemzeti közösség, állampolgári közösség
összefüggéseiben rejlő ellentmondásokat elemezve arra
a következtetésre jutott, hogy a magyar állampolgárságnak
az eredeti állampolgársággal való kiegészítése inkább
jár nem kívánatos konfliktusokkal és ellentmondásokkal,
mint a magyar nemzeti identitás és szolidaritás kívánatos
megerősödésével.
Összegezve a négy elemző igényű szakértői anyag tanulságait
a következő négy záró megjegyzést fogalmazhatjuk meg.
1) A magyar állampolgárság jelenleginél is könnyebb
megszerzésének módjaként elképzelt kettős állampolgárság
jogintézménye meghaladja, átírja a kezdeményezők által
is alapvető fontosságúnak tartott státustörvény logikáját:
a támogatásokkal, kedvezményekkel, a kapcsolattartás
megkönnyítésével a szülőföldön való megmaradást szolgáló
elképzelések helyett az állampolgári jogok szintjére
térített kérdésfelvetés zsákutcába, illetve a kisebbségpolitika,
nemzetpolitika bevándorlási politikai eszközökkel való
felváltásához vezethet.
2) Különösen érvénes ez az EU-n kívüli államok esetében,
mert a magyar állampolgárság tömeges odaítélése nem
tagállamokban élő kérelmezőknek egészen biztosan komoly
nemzetközi ellenállásba ütközik. A német alkotmánybíróság
2004. április 20-i döntése legalábbis ezt az értelmezést
erősítette meg. A magyar kormány és törvényhozás természetesen
az állampolgársági jogok nagyobbik részében ma még szuverén
döntéseket hozhat, de az európai polgárság, a schengeni
egezmnény joghatályával ellenkező döntéseket már nem
fogadhat el.
3) A megjósolhatóan minden törvényi szabályozás ellenére
a határon túli magyarok folyamatosan felerősödő áttelepülését,
bevándorlását és az annak nyomán egyre nyomasztóbbá
váló elhúzódó állampolgársági ügyeik hatékony kezelését
a jelenlegi törvény ésszerűen praktikus végrehajtásával
valószínűleg rendezni lehetne. A migrációs, áttelepülési
nehéz döntéseiket egyszer már meghozó bevándorlók sértő
lekezelése, leckéztetése ugyanis otthon maradt családtagjaikon
keresztül nem egyszerűen a magyarországi áttelepülésről
való lemondás gondolatát, hanem érzelmi elidegenedést,
más célországok előnyben részesítését vonhatja maga
után.
4) A kisebbségi magyar közösségek különböző jogi státusai,
a szomszéd országok különböző EU-pozíciói ellenére Magyarországnak
törekednie kell arra, hogy megértesse a nemzetközi közvéleménnyel,
a 20. századi megosztottság ellenére a magyar kulturális,
nyelvi nemzeti egység és a nemzeti közösség tudata fennmaradt,
a magyar nemzeti identitás a kisebbségi magyar közösségekhez
tartozóknak is alapvető identifikációs és öndefiníciós
reflexe. A magyar nemzet kulturális, nyelvi, identitáspolitikai
egysége tehát olyan európai etnopolitikai, kulturális
különlegesség, amely különleges védelemre, megítélésre
tart igényt. A magyar-magyar kapcsolatrendszerben pedig
mielőbb a kisebbségi közösségekkel megkötött "együttműködési
szerződések" logikáját kellene felerősíteni annak
érdekében, hogy a politikai hullámverések ellenében
konstans, kiszámítható stratégiai vonalvezetés érvényesülhessen
a HTM (határon túli magyar) politikában.
A magyar állampolgárság megítélésében a Magyarországon
letelepült határon túli magyarok számára tehát az eddiginél
egyértelműbben, ellenőrizhetőbben kellene érvényesülnie
a kedvezményeknek. A kettős állampolgárságot pedig olyan
átmeneti megoldásként érdemes kezelni, amely a származási
ország EU-tagságáig terjedhet, s csak az áttelepüléssel
válhat teljes körűvé. Pontos tartalmi körülhatárolását
részben a jelentkezők, igénylők száma, a költségvetési
források nagyságrendje határozhatja meg. Ez a megoldás
azonban valójában a külhoni magyar státus kulturális,
oktatási, kapcsolattartási jogokra, engedményekre korlátozott
lehetőségeinek a megvalósítását jelentené, ami végső
soron a kedvezménytörvény kiegészítésével is megoldható.
Irodalom
A Magyarországgal szomszédos országokban élő magyarok
magyar állampolgársága. Budapest Analyses, 2003. október
27.
Bárdi Nándor: Tény és való. A budapesti kormányzatok
éás a határon túli magyarság kapcsolattörténete. Kalligram
Kiadó, Pozsony 2004.
Benyhe István: Kettős állampolgárság a Kárpát-medencében?
Magyar Kisebbség 1999. 2-3. szám
Borbély István: Pro vagy kontra. A magyar állampolgárság
alanyi jogának kiterjesztése minden magyarra. uo.
Csapó I. József: Szabadon választott nemzeti önazonosság,
önként vállalt kettős állampolgárság, uo.
Doppelte Staatsbürgershaft möglich. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.20.04.2004.
http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/27/0,1872,2122043,00.html
EU-Ausländer können unter Umständen eine doppelte Staatsbürgerschaft
beanspruchen. BVerwG 20.4.2004. http://www.otto-schmidt.de/ovs_sonstigesrecht/11425_35063.html
Für doppelte Staatsbürgerschaft - Gegen Nationalismus.
Darmstädter Aktionsbündnis für eine Reform des Staatsbürgerschaftsrechts,
Darmstadt 1999.
Götz Irene (Hg.): Zündstoff doppelte Staatsbürgerschaft.
Zur Veralltäglichung des Nationalen. Berliner Blätter.
Ethnographische und Ethnologische Beiträge. Heft 21/2000,
Münster, Hamburg, London: LIT-Verlag 2000..
Harrach Gábor: Különleges státus és nemzetgyarapodás.
Demográfiai tendenciák és anyaországi szerep. Uo.
Hertkorn C. Michaela: Germany: How integrated can it
get? How homogenous may it wish to stay? American Institute
for Contemporary German Studies. www.aicgs.org/research/germany2000/hertkorn.shtml
Kántor Zoltán: A státustörvény. Dokumentumok, tanulmányok,
publicisztika. Teleki László Alapítvány, Budapest 2002.
Mádl Ferenc köztársasági elnök állásfoglalása. Budapest,
2003. december 1.
Nagy Boldizsár: Nemzet, állam, polgár, Élet és Irodalom,
2004. 19. szám
Svinarev, V. V. To the Problem of the Legal Regulation
of the Persons with Double Citizenship Status, Law and
Politics, 2001.2.
Tóth Judit: A diaszpóra jogállása a Magyar Köztársaság
jogrendjében. Magyar Kisebbség, 1999. 2-3. sz. |
