VÁLASZ

Az állampolgárságról szóló népszavazás és az 1992-es német állampolgársági reform: különbségek és hasonlóságok

A szovjet blokk felbomlása óta Európában egyetlen olyan állampolgárság-kiterjesztési folyamat zajlott le, amely több vonatkozásban emlékeztet az országhatáron túl élő magyarok, illetve a köztük és Magyarország közötti viszony problémájára. A lengyelországi németekre gondolok, akiknek számára 1992-től lehetővé vált, hogy Németországba költözés nélkül elnyerjék a német állampolgárságot és egyben az Európai Unió állampolgáraivá váljanak. Ellentétben a többi esettel, amelyre a sajtóban oly sokat hivatkoznak (Moldova-Románia, Horvátország, Szerbia), a lengyelországi németek egy EU tagállam állampolgárságát kaphatták meg, miközben lakhely szerinti hazájuk többi állampolgára nem részesült ebben a jogban. Ily módon a lengyel állampolgárok egy része már az EU csatlakozás előtt 12 évvel az EU állampolgárává válhatott, míg a többség 2004-ben nyerte el ezt a státuszt.

Az 1992-es német állampolgársági reform, a külföldön elnyerhető német állampolgárság létrejötte

Németországba 1987 és 1991 között évi 300 000 - 500 000 német etnikumú bevándorló érkezett és folyamodott állampolgárságért[1]. A német állampolgárság elnyerése a Kelet-Európából érkező, német etnikumhoz tartozó egyének számára automatikus volt.[2] Ezt a helyzetet azonban 1992-ben a Kriegsfolgenbereinigungsgesetz-nek nevezett törvény megváltoztatta.[3] A törvény eltörölte Németországon kívül élő etnikailag német egyének automatikus jogosultságát a német állampolgárságra.

Egyúttal azonban az 1992-es törvény lehetővé tette, hogy Németország német állampolgárságot és útlevelet adjon azoknak az 1993 előtt született, Lengyelországban élő német etnikumú egyéneknek, akik 1945. május 8-án német állampolgárok voltak, ám 1992 után nem tartottak igényt a Németországba való bevándorlásra. (A Lengyelországban élő német közösség számát félmillióra becsülik.) 1993-tól a lengyel kormány hallgatólagos beleegyezésével meg is indult a német állampolgárság kiterjesztésének folyamata a Lengyelországban élő németekre, akik német útlevelet kaptak és ezáltal uniós állampolgárságra is szert tettek. Az okmányokat a wroclawi és opolei német konzulátus állította ki. 1999-re mintegy 275 000 lengyelországi német kapta meg a német állampolgárságot anélkül, hogy Németországba vándorolt volna be. A betelepülés nélkül megszerzett német állampolgárság természetesen a későbbiekre nézve nem zárta ki a Németországba történő betelepülés jogát, azonban betelepülés nélkül úgy lehetett német állampolgársághoz jutni, hogy nem kellett végigjárni a betelepüléssel kapcsolatos hosszadalmas, több évig is elhúzódó eljárást, s ezen kérelmezők folyamodványának elbírálását nem befolyásolták a betelepülés mértékét korlátozó kvóták sem.

A külföldön elnyert német állampolgárság önmagában nem jogosít fel sem szociális juttatásokra, sem pedig a választójog gyakorlására, mert választójoggal csak azok a német állampolgárok bírnak, akiknek állandó lakhelye Németországban van. A Lengyelországban élő német (kettős) állampolgárok viszont a német állampolgárság elnyerésével együtt EU állampolgárrá is váltak.

Lengyelország csatlakozásáig a Lengyelországban élő kettős (lengyel és német) állampolgárok tehát különleges státuszt élveztek. Kezdetben státuszuk legproblematikusabb eleme a hadkötelezettség volt. Azok a fiatal lengyel férfiak, akik - a lengyel hadseregbe való besorozás elől -Németországba költöztek, azonban ott beálltak a Bundeswehr kötelékébe, a lengyel törvények szerint hazaárulást követtek el. Lengyelország NATO csatlakozása óta ez a kérdés kevésbé vetődik fel élesen. Az Európai Unió szempontjából azonban a lengyelországi németek különleges státusza a lengyel állampolgárokat a mai napig két kategóriára osztja fel. A munkaerő szabad áramlására alkalmazott uniós megszorítások ugyanis a lengyelországi német (kettős) állampolgárokra nem vonatkoznak, miközben a többi lengyel állampolgár lehetőségeit korlátozzák. A sziléziai lapokban rendszeresen jelennek meg olyan álláshirdetések, amelyekre csak német állampolgársággal (is) bíró lengyelek jelentkezhetnek.

A Németországba betelepülni szándékozók számára az 1992-es reform által bevezetett megszorítások

A népszavazás kapcsán nálunk kirobbant vita szempontjából e folyamat talán legtanulságosabb eleme az, hogy a külföldön elnyerhető német állampolgárság bevezetésével egyidejűleg a német állam súlyos megszorításokat vezetett be arra az esetre, ha a külföldi német állampolgár Németországban kívánna letelepedni.

Először is, a régi gyakorlattal ellentétben az állampolgársági kérelmet nem Németországban, hanem a lakhely szerinti ország német konzulátusán kell beadni, s elbírálása három, vagy több évig is eltarthat.[4] A régebbi gyakorlattal ellentétben, amikor a kérelmező előbb beléphetett Németországba, majd ott folyamodott állampolgárságért, 1990 júliusa óta a lakhely szerinti német konzulátuson kell folyamodni annak elismeréséért, hogy a folyamodó etnikai németnek számít, s csak ezután lehet megindítani állampolgársági kérelmet, amelyet szintén külföldön, a lakhely szerinti német konzulátuson kell benyújtani.

Másodszor, a turistaként Németországba érkezők a belépés aktusával eleve lemondanak arról, hogy állampolgársági kérelmet adhassanak be. Harmadszor, a német állam évente maximálja a beengedhető, betelepülést kérelmezők számát: a kvóta 1999-ig évi 200 000 volt, 1999 óta évi 100 000 főre csökkent. Negyedszer, a szociális ellátások (munkanélküli segély, nyelvtanfolyam, egészségügyi ellátás, nyugdíj) egyenletes biztosítása érdekében a német szövetségi kormány előre megállapított kvóták szerint, a bevándorlásért folyamodók megkérdezése nélkül kijelöli, hogy melyik tartományban kell letelepedniük. A kijelölt helyet a betelepülő csak rövid időre, kizárólag álláskeresés céljából hagyhatja el.[5] Amennyiben a betelepülő mégis elköltözne a kijelölt lakhelyről, minden jóléti juttatástól elesik.

E megszorításokkal Németországban 1992-től tulajdonképpen megszűnt az egységes állampolgárság intézménye, mert az állampolgárok egy részének (a bevándorlással újonnan állampolgárságot nyert polgárok) mozgásszabadsága korlátozva lett.[6] 1996-tól a német állampolgárság megadását újabb megszorításhoz kötötték: bevezették a nyelvvizsgát, amelyen napjainkig a folyamodók mintegy fele el is bukott. Az elbukott jelentkező a vizsgát nem ismételheti meg. A vizsga bevezetésének időpontja óta mintegy felére csökkent a német állampolgárságért folyamodók száma.

Miben hasonlít és miben tér el a fent ismertetett eset a határon túl élő magyarok esetétől? Először az eltérésekről.

Első különbség: a német reform az állampolgárság és az etnikum automatikus összefüggésének felszámolására törekszik.

A legfontosabb eltérés a német és a magyar törekvések között abban van, hogy míg a népszavazásra bocsátott magyarországi kezdeményezés feltehetően automatikus összefüggést teremtene etnikum és állampolgárság között, Németország 1989 óta kifejezetten szabadulni próbál attól e hagyománytól, s minden németországi reform e törekvés jegyében zajlik. Tegyük hozzá, hogy a közhiedelemmel ellentétben korábban sem a német etnikum volt a betelepüléskor megszerezhető német állampolgárság alapja, hanem az az elv, hogy Németországnak kötelessége kiterjeszteni az állampolgárság védelmét minden olyan német etnikumú egyénre, akit hazájában etnikai hovatartozása miatt üldözhetnek (Vertreibungsdruck). Mivel 1945 után nagy tömegben csak Kelet-Európából üldöztek el németeket, ezt az elvet Németország csak a kelet-európai országokkal kapcsolatosan érvényesítette (a brazíliai németeknek például nem járt automatikusan német állampolgárság). 1989 után ez a helyzet megváltozott. Németország az etnikai alapú üldözést már keleten sem tartotta reális veszélynek és ezért elindította azokat a reformokat, amelyek révén fokozatosan, 2010-re felszámolja a német állampolgársághoz való automatikus jogosultságot a Kelet-Európában élő német etnikumú egyének esetében is.

Második különbség: a német reform átmeneti intézkedés a méltányosság jegyében

A külföldön, bevándorlás nélkül elnyerhető német állampolgárság intézményét 1989 után Németország e folyamat részeként - mintegy a két korszak közötti átmeneti megoldásként - tette lehetővé az 1992 előtt született egyének számára, részint azért, hogy méltányos elbírálásban részesüljenek a német etnikumú egyéneknek azon csoportjai, akikkel szemben hosszú távon a régi jogosultságokat a német állam nem kívánja fenntartani, részint pedig azzal a céllal, hogy csökkentse a ténylegesen bevándorló német folyamodók számát. A német etnikumhoz való tartozás ténye 2010-től, amikor az 1992 után született egyének elérik a nagykorúságot, többé nem lesz jogalap a német állampolgárság elnyeréséhez.

A határon túli magyarokkal kapcsolatos elgondolások más elvi alapon nyugszanak. A Vajdaságtól eltekintve eddig sem kisebbségi, sem magyarországi oldalról nemigen merült fel az a gondolat, hogy a magyar állampolgárságra a határon túli magyarokat elvben az jogosítaná fel, hogy etnikai hovatartozásuk miatt kifejezetten az üldözés veszélyének lennének kitéve. A többi esetben tehát a jogosultság elvi alapja kizárólag az etnikai hovatartozás lenne (a családi ágon meglévő korábbi magyar állampolgárság ugyanis óriási nem magyar etnikumú tömeget jogosítana fel magyar állampolgárságra, ez az ismérv tehát nem lehet kielégítő).

Harmadik különbség: nagyhatalmi helyzet és demográfia

1987 és 2004 között Németországban 3 millió - magát német etnikumúnak valló - egyén telepedett be, ez Németország lakosságának körülbelül 5 százaléka. A lengyelországi német kettős állampolgárok száma Németország lakosságának egy százalékát sem éri el. Ha valamennyien úgy döntenének, hogy a Németországba települést választják, a Németországban élő, 1987 óta betelepedett német etnikumú új állampolgárok aránya akkor sem érné el az összlakosság 6 százalékát. Magyarország méreteire átszámítva ugyanez az arány kb. 60 000 egyén állampolgársághoz jutása kapcsán állna elő, ám ennél a potenciálisan magyar állampolgárságért folyamodók száma a legóvatosabb becslés szerint is jóval nagyobbra becsülhető. (A kedvezményes feltételekkel megadható magyar állampolgárság a már Magyarországon tartózkodó, vagy letelepedett folyamodók esetében önmagában több mint százezer főt érintene.)

Természetesen Németország és Magyarország politikai, gazdasági lehetőségei és nemzetközi helyzete nehezen hasonlítható össze, mint ahogy nehezen hasonlíthatóak össze az etnikai hovatartozás alapján a két esetben állampolgárságért folyamodók társadalmi jellemzői is. (Aligha valószínű például, hogy a magyar folyamodók fele megbukna a magyar nyelvvizsgán.)

Németországban az 1987 óta állampolgárságot nyert és betelepült német etnikumú milliók a nagypolitika szintjén nemigen jelentek meg, passzív választójogukkal, vagyis azzal, hogy köztisztségekre választhatók, nemigen élnek sem országos szinten, sem az Európai Parlamentben (miközben a német képviselők között két török származású politikus is található).

Ugyanakkor, mind Lengyelország, mind Németország roppant elővigyázatosan kezelte a helyzetet. Lengyelország részéről több ok lett volna a feszültségre, hiszen az 1992-es német állampolgársági reform a lengyel állampolgárokat két kategóriára osztotta, azokra, akik a német (és uniós) állampolgárság előnyeiből részesülhettek, s azokra, akik nem. Ráadásul a reform bevezetésével egyidejűleg felerősödtek a sziléziai autonómiatörekvések is, ám ezek lengyel oldalon nem okoztak különösebb felzúdulást. Aligha tévedünk, ha azt gondoljuk, hogy a lengyelek magatartását nagyban befolyásolta az a törekvés, hogy országuk mielőbb az unió tagországa lehessen.

Negyedik különbség: az Európai Unió

Az uniós vonatkozásában a lengyelországi németek esetére csupán a romániai magyarok esete emlékeztet. Ők ugyanis várhatóan román állampolgárságuk alapján is belátható időn belül megkapják az unió állampolgárságát. Azonban a kettős állampolgárságban potenciálisan érintett népesség méretei miatt akár Romániával kapcsolatosan is felvethető, hogy a magyar állampolgárok számának hirtelen megemelkedése miatt vajon újra kellene-e tárgyalni Magyarország EU parlamentbeli képviselőinek számát, valamint azt, hogy a munkaerő szabad áramlásának korlátozásával kapcsolatos átmeneti korlátozások közül a romániai magyarokra a most, Magyarországra megállapított határidők lennének-e érvényesek, vagy azok, amelyeket Románia csatlakozása után Romániára nézve fognak minden bizonnyal megállapítani.

A hasonlóság: a német reform formai precedens

Az Európai Unió kapcsán végül a magyar és a német helyzet egy fontos hasonlóságára is felhívnám a figyelmet. A sziléziai németek esete kétségkívül precedens arra, hogy egy uniós ország terjesztette ki a saját állama által megadható állampolgárságot egy, az unió határain kívül élő, bizonyos objektív kritériumok alapján körülírt egyének nagy tömegére. A kiterjesztés által olyan állam (Lengyelország) bizonyos polgárai nyertek uniós állampolgári jogosultságot, amely az intézkedéstől számítva több mint egy évtizedig nem volt még az unió tagja. Úgy tűnik, hogy ez a helyzet azért nem vezetett politikai feszültséghez, mert Lengyelország hallgatólagosan tudomásul vette a dolgot és kifejezetten elkerülte az összeütközést Németországgal.[7] De abban, hogy ez így történt, komoly szerepe volt annak is, hogy a német reform átmeneti intézkedés volt, amelynek filozófiája és célja nem az volt, hogy megerősítse a német etnikum és a német állampolgárság között fennálló automatikus összefüggést, hanem épp ellenkezőleg, az hogy ezen összefüggést fokozatosan felszámolja.

Akárhogy is alakul a határon kívüli magyarok állampolgárságának jövőbeli ügye, a német reformmal kapcsolatos tanulságok arra utalnak, hogy az ilyen helyzetben előálló súlyos konfliktusokat csak a reformban érintett országok kölcsönösen óvatos és tapintatos hozzáállása, valamint a reform hosszú távú céljainak végiggondolása és világos artikulálása révén lehet elkerülni.

1. 1989 és 2004 között összesen három millió német etnikumu egyén kérelmezett német állampolgárságot.
2. 1992-ig a német etnikumúnak számított az, aki "hazájában németnek vallotta magát", továbbá megfelelt bizonyos, a nyelvismerettel kapcsolatos kritériumoknak.
3. 1989-ben 380 000, 1990-ben 400 000 fő, 1987 óta összesen 3 millió fő.
4. Kizáró ok lehet, ha a folyamodó a lakhely szerinti hazájában a nácizmust támogatta, vagy magas tisztséget viselt a kommunizmus alatt, vagy három évnél tovább közös háztartásban élt olyan egyénnel, akikre mindez érvényes.
5. 1996-ig csupán két évig volt kötelező a kijelölt lakhelyen lakni, 1996-tól folyamatosan, időhatár nélkül áll fenn a kötelezettség. Aki mégis elköltözik, az minden juttatástól elesik.
6. Korábban ilyen korlátozás csak a katonákra volt kiszabható.
7. A katonai sorozás elől Németországba távozott lengyel kettős állampolgárokat például - visszatérésük esetén - sohasem vonták felelősségre.

Kovács M. Mária