Kardos Gábor, Majtényi Balázs, Vizi Balázs

A SZLOVÁKIAI ÁLLAMNYELV-TÖRVÉNY MÓDOSÍTÁSÁNAK ELEMZÉSE

Minden államnak lehetõsége van arra, hogy az államnyelv használatáról külön törvényben rendelkezzen, ezt sem a közösségi jog, sem nemzetközi jogi szerzõdés nem vitatja el, a jogalkotás azonban az emberi jogok és a nemzetközi szinten vállalt kötelezettségek betartásával történhet.

Általánosságban elmondható, hogy a nemzetközi jogi standardok olyan mértékben korlátozzák az államnyelv jogi védelmének és elõnyben részesítésének lehetõségeit, amilyen mértékben a kisebbségi nyelvi jogokat védik. Szlovákiára a területén élõ kisebbségek nyelvi jogai tekintetében az alábbi nemzetközi jogi kötelezettségek irányadók: Szlovákia részes állama a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai Chartájának és a Nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló Keretegyezménynek. A Szlovák Köztársaságot mint az Európai Unió tagállamát köti az uniós szabályozás. Ezen felül a magyar kisebbség nyelvi jogainak védelmét érinti, hogy Szlovákia az 1995-ben megkötött a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttmûködésrõl szóló szerzõdésben (alapszerzõdés) vállalta, hogy az alábbi nemzetközi politikai kötelezettségeket a két fél viszonyában jogi kötelezettségnek fogadja el (15.4(b) pont):

• az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának 1990. június 29-én kelt dokumentuma;
• az Egyesült Nemzetek Közgyûlése 47/135 számú, a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozata;
• az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése 1201 (1993) számú ajánlása, rendelkezik az emberi jogok, beleértve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartásáról.

Az alapszerzõdés ezen túlmenõen is rendelkezik a kisebbségek magán- és közéleti nyelvhasználati jogainak biztosításáról (15.2(g) pont).

Az alábbiakban elsõsorban a közösségi jogi és nemzetközi szerzõdéseken alapuló kötelezettségek alapján értékeljük a szlovák államnyelvtörvény módosítását.

A nyelvtörvény és a közösségi jog

A Szlovák Köztársaságnak az államnyelvet védeni kívánó törvénye ellentétes az Európai Unió jogával, hiszen egyes rendelkezései sértik a faji irányelvbe (2000/43/EK) foglalt közvetlen és közvetett hátrányos megkülönböztetés tilalmát, mivel azok nem mindig igazolhatóak jogszerûen egy objektív céllal. Sõt a törvény késõbbi alkalmazása - azaz ha valóban elkezdõdik a kisebbségi nyelvhasználatot visszaszorítani kívánó bírságolás - lealacsonyító, megalázó bánásmódot is jelenthet, s az akár az irányelv által tiltott zaklatásnak is minõsülhet. Azaz a jogszabály által megvalósított közvetlen és közvetett diszkriminációt az alkalmazás által megvalósított zaklatás követheti.

Közvetlen diszkrimináció akkor valósul meg, ha egy védett tulajdonsággal rendelkezõ személlyel, e tulajdonságával összefüggésben, kevésbé kedvezõen járnak el, mint ahogyan egy másik személlyel szemben hasonló helyzetben eljárnak, eljártak vagy eljárnának. Közvetlen diszkriminációt jogszabály is megvalósíthat. Nem szorul különösebb magyarázatra az, hogy komoly jogi aggályokat vet fel például a nyelvtörvény 8. § (4) bekezdése, eszerint a húsz százalék nemzetiségi lakosság alatti településen, a szociális szolgáltató és az egészségügyi intézményekben, ha az ügyfél vagy páciens nem beszélne szlovákul, akkor sem kötelezõ csupán lehetõség vele egy általa is értett nyelven kommunikálni. A rendelkezés közvetlen diszkriminációt jelent, hiszen nyilvánvalóan hátrányosabban kezeli a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozókat a szlovák nemzeti többséghez képest. Az elõírás továbbá sérti az élethez és az emberi méltósághoz való jogot. Elõbbi esetében elég arra gondolni, hogy a beteg, ha a nem megfelelõ jogi szabályozás miatt nem kommunikálhat az orvosával, akkor azért életével fizethet.

Közvetett diszkrimináció akkor valósul meg, ha egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat egy védett csoporthoz tartozó személyek számára kifejezett hátránnyal jár más személyekhez képest. A közvetett diszkriminációt szintén jogszabály is megvalósíthatja. (Hozzáteszem a közvetlen és közvetett diszkrimináció kategóriáit fogalmilag nem mindig könnyû egymástól elválasztani, s az alábbi esetekben is lehet amellett érvelni, hogy nem csupán a közvetett, hanem a könnyebben bizonyítható közvetlen diszkrimináció is megállapítható.) Lássunk tehát további példákat a törvénybõl, annak 3. § (2) bekezdése szerint például egyebek mellett a közlekedési és távközlési vállalatok, a posta alkalmazottai és állami alkalmazottai, valamint a fegyveres erõk, fegyveres rendvédelmi testületek, a tûzoltó egységek tagjai kötelesek ismerni és a hivatalos érintkezésben használni az államnyelvet. A 4. § (2) bekezdése szerint pedig a külföldi pedagógusok és lektorok kivételével a Szlovák Köztársaság területén mûködõ valamennyi iskola és oktatási intézmény pedagógusai kötelesek az államnyelvet szóban és írásban ismerni és használni. (Ez a megfogalmazás a késõbbiekben a jogszabály által nevesített alkalmazási kivételek ellenére sem tekinthetõ semleges rendelkezésnek.) A köteles használni kifejezés amint erre még visszatérek még a foglalkoztatás hatékonyságát is veszélyezteti, e megfogalmazásban tehát racionalitást is hiába keresnénk. Ezekben az esetekben a jogalkotó minden bizonnyal elköveti a közvetett diszkrimináció közvetett esetét. Elképzelhetõ ugyan, hogy a nemzeti szabályozás egy munkáltató elé a nemzeti nyelv ismerete tekintetében magas követelményeket állít. Ez azonban csak abban az esetben lehetséges, ha a kérdéses munka olyan feladatokat foglal magában, amelyekhez ezek az ismeretek abszolút mértékben szükségesek, pl. egy szlovák nyelvtanár vagy szlovák irodalomtanár esetében igazolhatóak az ilyen kívánalmak. Ennél is különösebb és a diszkrimináció tilalmán túlmutat a jogszabály 6. §-a, mely szerint a fegyveres erõknél, a fegyveres testületekben, a tûzoltó egységeknél a szolgálati érintkezésben kötelezõ az államnyelv használata. Az államnyelv ismeretéhez kötött fizikai munkavégzés esetén egy ilyen feltétel támasztásának igazolhatósága ugyancsak bizonytalan alapokon nyugszik. Gondoljunk a következõ esetre: egy tûzoltó a kimenekítendõ nem szlovák nyelven segítséget kérõ személynek is csak szlovákul válaszolhat, mivel köteles a szolgálati érintkezésben a szlovák nyelvet használni. Persze e rendelkezésen nem csak kisebbségiek, hanem más uniós államok polgárai is rajta veszthetnek, tehát az állampolgárság szerinti diszkriminációt is megvalósíthat. Mindenesetre elmondható, ha létezne tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerû ok, az mentesíthetne ugyan a diszkrimináció alól, de ezekben az esetekben éppenséggel az orvos, a tûzoltó, vagy éppen a rendõr feladatának ellátását az segítené elõ, ha a szlovákon kívül kisebbségi nyelve(ke)t is beszélne, nem pedig az, ha ezt megtiltják neki.

A zaklatást viszont már nem maga a jogszabály, hanem a jogalkalmazói gyakorlat valósíthatja meg, például a kisebbségi nyelvhasználatot sújtó bírságolás. Ez utóbbi olyan, a védett tulajdonságon alapuló nem kívánatos magatartás, amely a személy méltóságának megsértését, és megfélemlítõ, ellenséges, lealacsonyító, megalázó vagy bántó környezet kialakítását célozza, vagy azt eredményezi. Ilyennek minõsül, ha a roma nyelveket, vagy a magyar nyelvet használókat rendszerint megbírságolják. Ezen túl például, ha egy roma származású rendõr kollégájához, vagy egy ügyfélhez valamely roma nyelven szól, és a nyelvhasználatot az állam ötezer eurós büntetéssel sújtja, akkor ott felmerül további emberi jogok sérelme is, amit nem az uniós szabályozás, hanem éppenséggel a szlovák jogrend véd.

A nyelvtörvény és Szlovákia nemzetközi jogi kötelezettségvállalásai

A Nyelvi Charta

A szlovákiai államnyelv törvény nemrégiben elfogadott módosítása nem tartja megfelelõ tiszteletben a többnyelvûség értékét, mivel annak szövegébõl megállapítható, hogy a kisebbségi nyelvhasználatot több tekintetben is hátrányosan érinti. Így elsõsorban a törvény jelenlegi szövegének 3. §-a, amely az államnyelv használatáról rendelkezik a hivatalos érintkezésben. Ezen kívül a bírságolásról intézkedõ 9.a § hátrányos következményekkel járhat a hivatali kisebbségi nyelvhasználatra, annak ellenére, hogy a törvény alkalmazása a kisebbségi hivatali nyelvhasználatra vonatkozó szabályokat nem érinti.

Ennek oka a következõ. Szlovákiában a kisebbségi nyelvek hivatali használata akkor lehetséges, ha az adott nyelvi közösséghez tartozók aránya eléri a húsz százalékot. Minden egyéb településen az elõzõekben felhívott törvényhelyek alapján a hivatali kisebbségi nyelvhasználat az állami szervek, a területi önkormányzati szervek és más közigazgatási szervek tisztviselõi, sõt a tûzoltóság munkatársai számára is súlyosan - 5000 euróig - büntethetõvé válik. Akkor is, ha a tisztviselõ és az ügyfél is magyar anyanyelvû.

Ez a törvényi megoldás, pontosan az ellenkezõjét erõsíti meg annak, mint amit az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvi Charta végrehajtásának javítása érdekében 2007. február 21-dikén elsõként ajánlott a Szlovák Köztársaságnak. Az ajánlás kimondta, hogy a szlovák hatóságok elsõdlegesként kezelve az ügyet vizsgálják felül azt a rendelkezést, amely szerint a regionális vagy kisebbségi nyelvet beszélõknek települési szinten el kell érniük a húsz százalékot ahhoz, hogy a Chartának a közigazgatásra vonatkozó és Szlovákia által elvállalt rendelkezései végrehajthatóak legyenek. Következésképpen, az ajánlás szerint Szlovákiának csökkentenie kellene a kisebbségi hivatali nyelvhasználathoz elõírt lakossági arányt, nem pedig szankcionálni, ha arra a sor kerül.

A módosítás számos egyéb rendelkezése azért sérti a többnyelvûség értékét, mert gyakorlati nehézségeket támasztva aránytalan terhet ró a kisebbségi nyelvhasználókra. Így például ezzel a következménnyel jár az államnyelv elsõbbségének megkövetelése helyi rádiókban, a kötelezõ szlovák nyelvû konferálás a nemzetiségi rendezvényeken, a kisebbségi oktatási intézményekben elõírt szlovák nyelvû dokumentáció, az emlékmûveken a szlovák nyelvû feliratozás elsõbbségének elvárása. Csak úgy, mint a reklámok és hirdetések esetén a szlovák nyelvû szöveg elsõbbségének követelménye, a kisebbségi földrajzi helynevek használatának korlátozása, az egészségügyben az orvos és betege közötti kommunikáció szabályozása.

Érdemes itt felidézni a Regionális vagy kisebbségi Nyelvek Chartája 7. cikkének 2. pontját, amely kimondja: „A Felek vállalják, hogy ha azt még nem tették volna meg, megszüntetnek minden indokolatlan megkülönböztetést, kizárást, megszorítást vagy elõnyben részesítést, amely valamely regionális vagy kisebbségi nyelv használatát érinti, és célja az, hogy e nyelv megõrzésétõl vagy fejlesztésétõl elbátortalanítson, vagy azt veszélyeztesse.”

A 3. pont ehhez hozzáteszi: "A Felek vállalják, hogy a megfelelõ eszközökkel elõsegítik az ország összes nyelvi csoportjai közötti kölcsönös megértést." A módosítás aligha ezt szolgálja. Ahogyan nem segíti elõ a Nemzeti Kisebbségekrõl Szóló Keretegyezmény 6. cikke 1. pontjának megvalósulását sem "A felek bátorítják a tolerancia és kultúrák közötti párbeszéd szándékát, valamint hatékony intézkedéseket hoznak, hogy elõmozdítsák minden, területükön élõ személy közötti kölcsönös tiszteletet, megértést és együttmûködést, kiváltképpen az oktatás, a kultúra és a tömegkommunikációs eszközök területén, tekintet nélkül e személyek etnikai, kulturális, nyelvi vagy vallási identitására."

A nyelvtörvény a Keretegyezmény és az EBESZ ajánlások fényében

A szlovák államnyelvtörvény egyes pontjai az ET Kisebbségvédelmi Keretegyezményét is sérthetik, valamint nemzetközi jogi megítélésükhöz talán támpontot adhatnak az EBESZ keretében elfogadott kisebbségvédelmi ajánlások is (különösen az EBESZ Kisebbségi Fõbiztosának a kisebbségi nyelvi jogok védelmérõl szóló Oslói Ajánlásai):

A kisebbségek jogai tekintetében a Keretegyezmény olyan „programnormákat” tartalmaz, amelyek folyamatos végrehajtást igényelnek az államoktól. Ez azt is jelenti, hogy az olyan szerzõdéses megfogalmazások, mint a Keretegyezmény 10.2 cikke, miszerint "a Felek erõfeszítéseket tesznek arra", hogy lehetõség szerint biztosítsák a közigazgatási szervek és a kisebbséghez tartozó személyek között a kisebbségi nyelv használatát, azt jelenti, hogy egy folyamatos vállalásról van szó: a részes felek vállalják, hogy a kisebbségi nyelvhasználat lehetõségeit folyamatosan fejlesztik, annak feltételeit mérlegelik. Itt is, mint más nemzetközi kisebbségvédelmi okmányokban az látszik, hogy az államnak lehetõségeihez mérten támogatnia kell a kisebbségi nyelvhasználat terének bõvítését, ahol erre igény van. Az állam nem passzív szereplõ, hanem aktív intézkedéseket kell tennie e célok megvalósítása érdekében. Ez alól felmentést az indokolatlan (pl. anyagi) teher vagy a kisebbségi nyelvhasználat iránti igény hiánya adhat az államnak. A szlovák nyelvtörvény módosítása azonban egyik feltételnek sem felel meg, nincs indokolható oka a kisebbségi nyelvhasználat nyilvánvaló szûkítésének: a módosítás elõtti állapot fenntartása az állam számára külön költséggel nem jár és kisebbségi nyelvhasználat iránti igény csökkenése sem igazolható.

A törvény 3.§-a indokolatlanul korlátozza a kisebbségi nyelvhasználat lehetõségét a hivatali érintkezésben azokra a településekre, ahol a lakosságon belül a kisebbség számaránya eléri a 20 százalékot. Az, hogy a kisebbségi nyelvek használatáról szóló 1999-es törvény ezt a számarányt határozza meg a nyelvi jogok gyakorlására nem indokolhatja, hogy a 20 százalékos kisebbségi lakosságarány alatti településeken az írásbeli és a szóbeli érintkezésben egyformán kizárólagossá tegyék az államnyelv használatát nemcsak a közigazgatási intézményekben, hanem az egészségügyben vagy a rendõrség, tûzoltóság és a helyi lakosság hivatalos kapcsolataiban is. Ez sértheti pl. a Keretegyezmény 5.1 cikkét, hiszen a korábban nem szabályozott nyelvhasználati területeken a kisebbségek számára hátrányos korlátozást tartalmaz, ami a törvény 9.a§-ában foglalt bírságolási lehetõséggel együtt - mégha ez elsõsorban az intézményeket, jogi személyeket is érinti - akár közvetett asszimilációt elõsegítõ intézkedésnek is tekinthetõ. Ezenfelül sérti a Keretegyezmény 4. cikkét, amely nemcsak a hátrányos megkülönböztetés tilalmát mondja ki, de hangsúlyozza, hogy államoknak megfelelõ intézkedéseket kell tenni a kisebbséghez tartozók egyenlõségének biztosítására, ami itt, azzal, hogy az államnyelv bizonyos helyzetekben kizárólagossá válik, azaz a kisebbségi nyelvhasználatot tiltja a törvény, a korábbi helyzethez képest a kisebbségek egyenlõtlenségét támogató intézkedésnek tûnik. A 20 százalékos lakosságarány és a kisebbségi nyelvhasználat kategorikus összekapcsolása ugyancsak aggályos, hiszen mind a Keretegyezmény, mind az Oslói Ajánlások "jelentõs számarányról" beszélnek, ami más államok gyakorlatát (pl. Finnország) vagy akár a Keretegyezmény magyarázó megjegyzéseit is figyelembe véve, a 20 százalékos nem tekinthetõ abszolút korlátnak. Ráadásul a Keretegyezmény a "jelentõs számarány" mellett 10.2 cikkében kiemeli a kisebbségek által "hagyományosan lakott" területeket is, ahol a nyelvhasználati jogok érvényesülhetnek, ebben az esetben nem a mai, hanem a történelmi demográfiai arányok is számítanak.

A törvény 5.§-a sértheti a Keretegyezmény 10.1 cikkét, hiszen az államnyelv minden nyilvános érintkezésben elõnyt élvez és a törvény kötelezõ módon elõírja az államnyelv használatát a nyilvánosság szinte minden területén, ami aggályosan tág értelmezést takar, hiszen pl. a mûemlékek felirataiban, magáncélú hirdetésekben, kulturális célú alkalmi nyomtatványokban stb. nehezen igazolható az a közérdek (pl. Oslói Ajánlások 12. pont a gazdasági élet területén ezt elvárja), amely minden esetben megköveteli az államnyelv használatát is. Itt, akárcsak a törvény személyi hatályának meghatározásakor (1.§ 5. bekezdése) a törvény rendkívül tágan értelmezi a nyilvánosság fogalmát, ami akár az egyéni, magánéleti nyelvhasználati jogok (Keretegyezmény 10.1 cikk, Oslói Ajánlások 6., 7. pont és a bevezetõ megjegyzések) sérüléséhez is vezethet.

A 8.§ 4. bekezdése értelmében a törvény ugyan megengedi, hogy azokon a településeken, ahol a 20 százalékos lakosságarány alapján a kisebbségek számára lehetséges a hivatali nyelvhasználat ott az egészségügyi és szociális intézményekben is használják a nyelvüket, de hangsúlyozza, hogy a személyzet nem köteles ismerni a kisebbség nyelvét, ami lerontja a nyelvhasználati jogot – hiszen, ha az állam valamilyen jogot ad, akkor megfelelõ intézkedésekkel kell biztosítania, hogy azzal élhessenek is a jogosultak.

A 9.a § a bírságokról igen tágan fogalmaz, a törvény már említett módon indokolatlanul tág személyi hatálya és a nyilvánosság rendkívül tág értelmezése miatt a bírságolási lehetõség akár visszaélésekre is lehetõséget adhat, élõ alapvetõ nyelvi jogok szankcionálására is használható lehet.

A nyelvtörvény módosításának indoklásában a szlovák kormány azzal érvelt, hogy a törvény célja a szlovák állampolgárok közötti kommunikáció megkönnyítése, az államnyelv, mint közvetítõnyelv megerõsítése. Az indokolás hivatkozik egyebek mellett az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fõbiztosának a kisebbségek nyelvi jogairól szóló ún. Oslói Ajánlásaira is, miszerint a kívánatos társadalmi integrációhoz szükséges az államnyelv kellõ ismerete, ám érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy ugyancsak az Oslói Ajánlások azt is megjegyzik, hogy a hátrányos megkülönböztetéstõl mentes anyanyelvhasználat a magán és a közéletben a kisebbségekhez tartozó személyek számára is az emberi méltóság és így az alapvetõ emberi jogok integráns része.

Mindennek alapján kijelenthetõ, hogy az államnyelv védelme és támogatása érdekében módosított jogszabályával a szlovák törvényhozó számos alapjogot megsért, amelyek védelmére amúgy nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalt.